Возбуждение дела об административном правонарушении

Возбуждение дела, являясь начальной стадией производства, представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование и квалификацию. На этой стадии создаются предпосылки для объективного и быстрого рассмотрения дела, применения к виновному предусмотренных законом мер воздействия.

Основанием для возбуждения административного дела является совершение деяния, содержащего признаки административного правонарушения. Действия, сходные по фактическим обстоятельствам с правонарушением, но не запрещенные нормами административного права, не могут рассматриваться в качестве основания для возбуждения дела.

Возбуждению дела предшествует получение информации о деянии, имеющем признаки административного правонарушения, т.е. наличие повода к возбуждению и расследованию дела, ибо латентное нарушение нормы не вызывает административно-процессуальных отношений. Правовое значение повода состоит в том, что он вызывает публичную деятельность полномочных органов, требует, чтобы они соответствующим образом реагировали на каждый сигнал о совершенном правонарушении.

Поводами для начала производства по делу могут быть сообщения, заявления граждан и юридических лиц, средств массовой информации, материалы, поступившие из правоохранительных и иных государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, а также непосредственное обнаружение неправомерного деяния уполномоченным должностным лицом.

Последний повод отличается от других тем, что вопрос о возбуждении административного дела решается по инициативе лиц, осуществляющих административный надзор. Здесь нет внешнего побудительного начала, толчка к тому, чтобы эти лица занялись решением вопроса. Данный повод имеет некоторые особенности. Во-первых, непосредственное усмотрение как известное действие нигде не фиксируется, поэтому не всегда поддается контролю. Во-вторых, предположение о правонарушении возникает лишь в сознании уполномоченного лица. В случае неподтверждения этого предположения нет необходимости официально опровергать его вынесением какого-либо специального документа.

Непосредственное обнаружение должностным лицом административного правонарушения не является препятствием для дальнейшего его разрешения данным субъектом. В уголовном процессе презюмируется, что лицо, имея заранее сложившееся убеждение, не сможет бесстрастно исследовать все существенные по делу факты и вынести правильное, основанное исключительно на материалах дела решение. Указанное обстоятельство не может быть механически перенесено на производство по делам об административных правонарушениях, поскольку исследование обстоятельств дела лицом, являвшимся очевидцем административного правонарушения, позволяет ему немедленно предпринять все необходимые действия по пресечению правонарушения, задержанию виновного, отысканию и закреплению доказательств. Так, инспектора дорожно-патрульной службы ГИБДД во всех случаях меры воздействия к нарушителям применяют непосредственно после обнаружения правонарушений.

При нарушении правил дорожного движения, в качестве повода к возбуждению дела об административном правонарушении, рассматриваются также фиксация правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи, либо подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в названном случае транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административном правонарушении.

В ст. 24.5 КоАП РФ названы обстоятельства, при наличии которых административное дело не возбуждается, а возбужденное дело подлежит прекращению. Таковыми являются: 1) отсутствие события административного правонарушения; 2) отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом 16-летнего возраста или невменяемость лица, совершившего противоправные действия; 3) совершение лицом действия в состоянии крайней необходимости; 4) издание акта амнистии, если он устраняет применение административного наказания; 5) отмена закона, устанавливающего административную ответственность; 6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; 7) наличие по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела. Это основание может иметь место в случаях, когда надзор за исполнением административно-правовых норм возложен на несколько органов; 8) смерть лица, совершившего административное правонарушение.

В соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

1) составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

2) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 КоАП РФ;

3) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

4) вынесения определения о возбуждении дела и проведении административного расследования. Оно может быть назначено, когда имеющихся данных недостаточно для возбуждения дела. Расследование позволяет получить дополнительные материалы, необходимые для правильного разрешения дела. Результаты расследования фиксируются в протоколе об административном правонарушении;

5) оформления предупреждения или с момента назначения (взимания) административного штрафа на месте совершения правонарушения, если в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ протокол не составляется;

6) вынесения постановления по делу о нарушении правил дорожного движения, зафиксированного в автоматическом режиме.

Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после его выявления. В случае необходимости выяснения дополнительных обстоятельств либо данных о физическом или юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело, протокол составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. При проведении административного расследования протокол составляется после его окончания. При этом срок расследования не может превышать одного месяца. В исключительных случаях указанный срок может быть продлен до одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил, а также правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего – до шести месяцев.

Правом составления протоколов о правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, наделены должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 Кодекса.

Помимо этого, протоколы об административном правонарушении вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с возложенными на них задачами и функциями. Их перечень указан в ст. 28.3 КоАП РФ.

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами РФ.

На стадии возбуждения дела должны быть установлены фактические обстоятельства совершенного правонарушения, которые можно подразделить на две группы. Во-первых – это обстоятельства, имеющие непосредственное значение для решения вопроса о наличии или отсутствии состава правонарушения[237]. К их числу относятся:

1. Событие правонарушения, время, место и иные обстоятельства его совершения. Прежде всего, необходимо выяснить, имело ли место деяние и какова его противоправность, т.е. является ли оно административным правонарушением. Если в деянии усматриваются признаки преступления, то административное дело не возбуждается и материалы направляются по подведомственности.

Установление времени, места, способа совершения правонарушения способствует определению объективных признаков деяния – объекта и объективной стороны. Например, квалификация мелкого хулиганства зависит от места и способа его совершения. Выяснение названных обстоятельств необходимо по каждому административному делу, поскольку вне этих обстоятельств невозможно и само правонарушение.

2. Виновность лица в совершении административного правонарушения. По каждому делу устанавливается, кем совершено правонарушение и достиг ли нарушитель 16-летнего возраста. По ряду дел необходимо выяснить должностное положение лица, например, при расследовании дел о допуске к управлению транспортными средствами лиц, находящихся в состоянии опьянения (ст. 13.32 КоАП РФ).

Административную ответственность несет только лицо, виновное в совершении правонарушения. Вина характеризует психическое отношение субъекта к содеянному и наступлению общественно вредных последствий. Она может выступать в форме умысла или неосторожности.

Юридическое лицо признается виновным в совершении правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых законодательством предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

3. Вредные последствия правонарушения. Наступление вредных последствий правонарушения является одним из квалифицирующих признаков так называемых материальных административных правонарушений, например, нарушение пешеходами правил дорожного движения, повлекшее повреждение транспортных средств, грузов, дорог и т.д. В этих случаях выясняются не только предполагаемые последствия деяния, но и причинная связь между совершенным правонарушением и наступившим результатом. При причинении материального ущерба устанавливаются его характер и точные размеры. Последнее важно для разграничения административных правонарушений и преступлений.

Во-вторых – это обстоятельства, находящиеся за рамками состава правонарушения, но имеющие значение для индивидуализации ответственности. К ним относятся:

1. Обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности правонарушителя, то есть обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

2. Обстоятельства, способствующие совершению правонарушения. Одна из задач административного производства заключается в выявлении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, и их предупреждение. Конкретные формы проявления названных обстоятельств весьма многообразны и зависят от особенностей расследуемого дела. Например, при употреблении спиртных напитков несовершеннолетними в качестве такого обстоятельства может выступать неправильное воспитание в семье, пьянство родителей и т.п. К сожалению, на практике этим факторам не всегда уделяют должное внимание. Между тем, выяснив причины и условия, способствующие совершению административных правонарушений, уполномоченные должностные лица имеют возможность оперативно принять меры по устранению этих отрицательных явлений и предупреждению повторных аналогичных правонарушений.

На стадии возбуждения дела важно определить объем, границы исследования обстоятельств дела. Здесь нет необходимости использовать все возможности для сбора доказательств. Главное, чтобы вывод о наличии или отсутствии исследуемых фактов опирался на такую совокупность доказательств, которая не оставляла бы места для сомнений в достоверности этого вывода, соответствии его объективной действительности.

Процессуальным документом, фиксирующим окончание расследования по административному делу, является протокол об административном правонарушении, который составляется о каждом правонарушении, кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством (ст. 28.6 КоАП РФ).

Протокол об административном правонарушении является основным и нередко единственным документом, в котором фиксируются обстоятельства правонарушения. Поэтому от того, насколько грамотно и обоснованно он составлен, зависит правильность рассмотрения дела по существу. В связи с этим в ст. 28.2 КоАП РФ приводится перечень сведений, которые должны содержаться в протоколе. Все они могут быть подразделены на три группы.

Первая группа сведений связана с закреплением обстоятельств совершения административного правонарушения. В протоколе указываются место, время совершения правонарушения, нормативный акт, предусматривающий ответственность за его совершение, дается описание самих противоправных действий. Все эти данные нельзя считать пустой формальностью, так как они необходимы для правильной квалификации правонарушения.

К сожалению, в протоколах нередко употребляются общие фразы типа «нарушал общественный порядок», «нарушал правила торговли». Из подобных записей трудно понять, в чем конкретно выразилось противоправное деяние, так как речь идет не о существе правонарушения, а о его юридической квалификации, правильность которой невозможно проверить при рассмотрении дела. Если правонарушением причинен материальный ущерб, об этом также указывается в протоколе.

Вторую группу составляют сведения, характеризующие личность правонарушителя. Это фамилия, имя, отчество, возраст, семейное положение, род занятий, размер заработной платы, место жительства и работы. Выяснение этих сведений позволяет индивидуализировать меры наказания. Так, данные о заработке и семейном положении необходимы для определения размера штрафа или других мер воздействия.

Протокол должен составляться на основании паспорта или других документов, удостоверяющих личность лица, привлекаемого к административной ответственности. Делать это только с его слов рискованно: нередки случаи, когда эти лица выдают себя за других известных им граждан. Если правонарушитель не имеет при себе соответствующих документов и нет свидетелей, которые могли бы сообщить о нем необходимые сведения, он может быть доставлен в органы внутренних дел, помещение органа местного самоуправления сельского поселения для установления личности и составления протокола.

Протокол составляется на лицо, совершившее административное правонарушение. Однако при совершении некоторых правонарушений подростками в возрасте до 16 лет в протоколе указываются сведения о родителях или лицах, их заменяющих, поскольку к ответственности привлекаются не сами подростки, а лица, ответственные за их воспитание. Такого рода ответственность установлена, например, за распитие спиртных напитков подростками в возрасте до 16 лет.

К третьей группе сведений относятся дата и место составления протокола, данные о его составителе, фамилии и адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются. Отсутствие сведений о лице, составившем протокол, делает его дефектным, так как не известно, составлен протокол уполномоченным на то лицом или кем-то другим.

Протокол подписывается его составителем и нарушителем (представителем юридического лица), а при наличии свидетелей и потерпевшего подписывается также этими лицами.

Нарушителю, представителю юридического лица необходимо разъяснить права и обязанности, предусмотренные ст. 25.1 КоАП РФ, о чем делается отметка в протоколе. Они вправе ознакомиться с содержанием протокола, внести в него свои замечания и объяснения, изложить мотивы отказа от подписи протокола. Объяснения граждан могут быть изложены на отдельном листе и приложены к протоколу. Отказ правонарушителя подписать протокол не останавливает дальнейшего движения дела, но он должен быть зафиксирован специальной записью.

Существенным процессуальным нарушением является опрос и составление протокола в то время, когда правонарушитель находится в состоянии опьянения, то есть когда он не может дать объяснения по существу дела, понять содержание протокола и даже подписать его. Учитывая, что лица, находящиеся в нетрезвом состоянии задерживаются до вытрезвления, ознакомление нарушителя с протоколом должно производиться после его вытрезвления.

В случае, если правонарушение совершено группой лиц, протокол составляется на каждого нарушителя в отдельности. Составление одного протокола на всех правонарушителей не позволяет конкретизировать обвинение, предъявляемое каждому из них, и лишает их возможности прямо в протоколе дать свои объяснения по существу дела.

Точное выполнение всех перечисленных требований придает протоколу юридическую значимость. Небрежно, с нарушением закона оформленные протоколы подрывают гарантии соблюдения законности и нарушают установленные Конституцией РФ права граждан.

Завершающим этапом первой стадии производства по делам об административных правонарушениях является направление материалов по подведомственности, поскольку субъект, возбудивший дело, часто неправомочен налагать административные наказания. Протокол об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать соответствующую категорию дел, в течение суток с момента составления. Протокол о правонарушении, за совершение которого может быть назначен административный арест либо административное выдворение, направляется судье немедленно после его составления.

По общему правилу дела должны пересылаться руководителем органа, работники которого произвели расследование. Направляя материалы по подведомственности, руководитель проверяет обоснованность привлечения лица к административной ответственности, достаточность собранных доказательств, правильность оформления дела. При обнаружении каких-либо нарушений руководитель вправе вернуть материалы дела лицу, проводившему предварительную проверку, для устранения недостатков.