Общая характеристика производства по применению мер административного предупреждения и мер административного пресечения

Вопрос о целесообразности выделения в структуре административного процесса производства «по применению мер административного предупреждения и мер административного пресечения» остается среди ученых-административистов дискуссионным. Так, Л.Л. Попов считает, что применение в правоохранительных целях административно-предупредительных и административно-пресекательных мер следует рассматривать в рамках административно-юрисдикционного блока административного процесса[210]. В.Д. Сорокин в своих первых работах в структуре административного процесса выделял «производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления»[211], однако в последней своей крупной работе речь вел только о производстве «по делам об административных правонарушениях»[212]. И.В. Панова наряду с производством по делам об административных правонарушениях выделяет «производство по применению мер административно-процессуального принуждения, не являющихся мерами административной ответственности»[213].

Сторонники выделения данного вида производства, к числу которых себя относят и авторы Примерной программы по административно-процессуальному праву и авторы данного учебного пособия, исходят из того, что в отличие от производства «по делам об административных правонарушениях» в рамках производства «по применению мер административного предупреждения и мер административного пресечения»[214] применяются меры административного принуждения, не являющиеся административными наказаниями[215].

Различия в наименованиях данного вида производства связано, прежде всего, с отсутствием в науке административного права единства взглядов относительно классификации мер административного принуждения. Не останавливаясь подробно на существующих противоречиях, отметим, что мы исходим из варианта классификации мер административного принуждения, который поддерживают большинство ученых-административистов, согласно которому административное принуждение включает в свой состав:

а) принудительные меры административного предупреждения,

б) меры административного пресечения;

в) меры административно-процессуального обеспечения;

г) меры административной ответственности (административные наказания).

Вопрос о назначении административного наказания решается в ходе производства по делу об административном правонарушении. В рамках данного производства применяются также меры административно-процессуального обеспечения (т.е. принудительные меры обеспечения производства по делу об административных правонарушениях).Однако процедуры применения мер, предусмотренных главой 27 КоАП РФ, в подавляющем большинстве случаев, являются внепроцессуальными. Для решения вопроса об их применении не заводятся индивидуальные конкретные дела, закон устанавливает только порядок фиксации факта их применения. Поэтому мнение о целесообразности выделения в составе административного процесса производства «по применению мер административно-процессуального принуждения», на наш взгляд, спорно.

Правовой механизм реализации мер административного предупреждения и мер административного пресечения имеет свою специфику, которая определяет особенности производства по их применению.

В литературе справедливо отмечается, что правовые процедуры осуществления административно-принудительной деятельности могут быть как процессуальными, так и внепроцессуальными[216]. Применение мер административного предупреждения и мер административного пресечения осуществляется в рамках обеих видов правоприменительных процедур.

Под применением меры административного принуждения понимается реализация санкции или диспозиции правовой нормы, закрепляющей ту или иную принудительную меру.

В соответствии с процедурными особенностями применения административно-предупредительных мер и мер административного пресечения, следует различать:

а) меры, закреплённые диспозициями правовых норм, и реализуемые компетентными органами (должностными лицами) непосредственно, в виде правоохранительных актов управления. Такие акты могут выражаться конклюдентно либо в устной форме (проверка документов, досмотр вещей, багажа, личный досмотр пассажиров воздушного транспорта, таможенный досмотр, применение физической силы). Применение таких мер предупреждения не требует сколько-нибудь сложной и длительной процедуры. Их реализация осуществляется в упрощённом порядке, путём непосредственного действия лица, наделённого государственно-властными полномочиями;

б) меры, закреплённые в санкциях правовых норм, не относящихся к числу административных наказаний. Их реализация предусматривает принятие специального правоприменительного акта (например, при аннулировании лицензии (разрешения), принудительной госпитализации и лечении больных, страдающих психическим заболеванием и представляющим опасность для окружающих), т.е. принятие индивидуального (юрисдикционного) акта управления, который в свою очередь порождает юридические последствия в виде возникновения, изменения, прекращения правоотношений, связанных с реализацией конкретных правоограничений и обременений, установленных санкцией.

Как справедливо заметил В.Д. Ардашкин «Принуждение … представляет собой властное веление или прямое действие»^[217]. Властное веление формируется в результате правоприменения, и закрепляется в акте управления, прямое действие – результат использования властных полномочий, выраженное в непосредственном юридически значимом действии.

Порядок реализации материальной нормы, имеющий своим назначением получение юридического результата и соответствующим образом к этому приспособленный, не может быть ничем иным, кроме как юридической процедурой[218].

Соответственно в рамках внепроцессуальных процедур применяются меры принуждения, предусмотренные диспозицией правовой нормы, а в рамках процессуальной процедуры применяются меры принуждения, предусмотренные санкцией правовой нормы.

Отсюда можно сделать следующие выводы.

1. Производство по применению административно-предупредительных мер и мер административного пресечения включает в себя административные процедуры принятия и исполнения индивидуальных (юрисдикционных) актов управления, посредством которых применяются конкретные меры административного предупреждения и меры административного пресечения, установленные санкциями правовых норм.

К числу таких мер относятся следующие:

- меры административного предупреждения: аннулирование лицензии на занятие лицензируемым видом деятельности; аннулирование выданных разрешений на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия; аннулирование разрешения на временное проживание или аннулирования вида на жительство иностранному гражданину или лицу без гражданства; принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации; принудительная госпитализация и лечение больных, страдающих психическим заболеванием и представляющим опасность для окружающих; помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа;

- меры административного пресечения: депортация иностранного гражданина.

2. Процедуры применения перечисленных мер административного принуждения установлены административно-процессуальными нормами и могут иметь значительные различия, обусловленные характером применяемой меры принуждения.

Вместе с тем этим процедурам присущи общие черты, которые характерны для любой правоприменительной деятельности. Данная деятельность включает следующие элементы, которые лежат в основе административных процедур применения конкретных мер административного предупреждения и мер административного пресечения:

1) установление фактических обстоятельств дела;

2) юридическую квалификацию;

3) толкование административно-правовой нормы;

4) принятие по делу решения;

5) практическое исполнение принятого решения[219].

С учетом данных элементов административные процедуры, входящие в состав производства по применению мер административного предупреждения и мер административного пресечения, как правило, включают следующие стадии:

- возбуждение дела и подготовка (сбор) документов;

- рассмотрение представленных документов;

- принятие решения и его доведение до заинтересованных лиц;

- реализация (исполнение) принятого решения.

Содержание каждой из перечисленных стадий определяется особенностями разрешаемого дела.

Обжалование принятого решения выходит за рамки данного производства. Вопрос о законности и обоснованности применения данных мер решается уже в рамках самостоятельного вида производства – производства по рассмотрению жалоб граждан.

3. Входящие в состав производства по применению мер административного предупреждения и мер административного пресечения процедуры применения конкретных мер принуждения различаются по степени детализации нормативного урегулирования данных административных процедур.