Развитие государственной системы.

Эволюция государственной системы, сформированной в первой четверти XVIII в., происходила в течение всего столетия. Определенно наметилась дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата, параллельно углублялась специализация отдельных органов власти и управления. Император возглавлял всю систему власти, опираясь на разветвленный чиновничий аппарат.

До 1801 г. в качестве высшего совещательного органа действовал «Совет при высочайшем дворе», его сменил «Непременный совет», состоявший из двенадцати членов, который просуществовал до 1810 г., когда в качестве высшего законосовещательного органа, разрабатывающего законопроекты, позже утверждаемые Императором, был создан «Государственный совет», который просуществовал до 1917 г. Председателем Государственного совета являлся Император, в его отсутствие в заседаниях председательствовал назначенный им член Совета. Численность органа колебалась от сорока до восьмидесяти членов. Члены Совета назначались Императором или входили в него по должности (министры). Государственный совет рассматривал и готовил различные правовые акты: законы, уставы, учреждения. Основной целью его законотворческой деятельности было приведение всей правовой системы к единообразию. Совет состоял из пяти департаментов – департамент законов, в котором проходила основная работа по подготовке законопроектов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии и дел Царства Польского, соизданный после восстания в Польше 1830–1831 гг.

Работа Государственного совета осуществлялась либо в форме общих собраний, либо в форме департаментских заседаний. Все делопроизводство сосредотачивалось в канцелярии, которой руководил государственный секретарь.

Но в 20-х годах XIX в. Государственный совет утрачивает свою монополию на законотворчество. Эта работа с 1826 г. сосредотачивается в «Собственной Его Величества канцелярии», в гениальных комитетах и министерствах. Собственная Его величества канцелярия становится органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления. Канцелярия состояла из шести отделений. Первые три были образованы в 1826 г., четвертое – в 1828 г., пятое – в 1836 г., шестое – в 1842 г.

Первое отделение контролировало деятельность министров, министерств, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников.

Второе отделение осуществляло кодификационные работы, проводило обобщение юридической практики.

Третье отделение было создано для руководства борьбой с государственными преступлениями. Оно состояло из восьми отделов: первый ведал сбором данных полиции по вопросам, подведомственным отделению; второй осуществлял контроль за деятельностью религиозных сект и раскольников; третий занимался вопросами подделки денег и ценных бумаг; четвертый осуществлял организацию работы по надзору за определенными категориями граждан; пятый руководил административной высылкой поднадзорных; шестой осуществлял наблюдательное производство за местами лишения свободы; седьмой организовывал наблюдение за иностранными гражданами; восьмой занимался статистическими исследованиями и обобщениями.

Четвертое отделение занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.

Пятое отделение было специально создано для подготовки проекта реформы по управлению государственными крестьянами.

Шестое отделение занималось подготовкой материалов, относящихся к управлению территорией Кавказа.

После создания новых центральных органов управления окончательно определилось роль Сената – он утвердился как высший судебный орган государства. Все департаменты Сената превратились в высшие апелляционные инстанции для судов губерний. Сенату были подчинены коллегии, губернаторы, на него возлагались функции «конституционного суда» – подготовка представлений Императору о несоответствии тех или иных издаваемых указов другим существующим правовым актам. Сенат проводил ревизию деятельности местных органов, передавая собранные материалы компетентным органам. Но с 20-х годов XIX в. за Сенатом закрепилась единственная роль – высшего судебного учреждения.

Дальнейшая централизация государственного управления потребовали пересмотра системы отраслевых органов государственного управления.

В 1802 г. был издан Манифест «Об учреждении министерств», положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, в них усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширялись значение и влияние канцелярий и делопроизводства. Было образовано восемь министерств – Военных сухопутных сил, Морских сил, Иностранных дел, Юстиции, Внутренних дел, Финансов, Коммерции, Народного просвещения. Новыми по существу были министерство внутренних дел и министерство просвещения. Отметим, что в то время на министерство внутренних дел, кроме задач по организации и поддержанию общественного порядка, возлагались задачи по управлению государственной промышленностью и строительством. Министерство просвещения, кроме своих прямых функции, занималось также организацией подготовки кадров для государственного аппарата. Ему подчинялись: Академия наук, университеты, другие учебные заведения, библиотеки, типографии и музеи. Министерство осуществляло цензуру над издававшейся литературой. В задачи всех министерств входили: организация «сношений с местами», подготовка справок о текущих делах и отчетов. Они действовали на основе разработанных для них инструкций, обобщали проделанную работу и подготавливали перспективные планы на будущее. Министры были обязаны ежегодно представлять в Сенат отчеты о своей деятельности.

В 1811 г. издается «Общее учреждение министерств» – документ, подготовленный М.М. Сперанским[1]. На основании этого акта власть министров определялась как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная верховной императорской власти. Министры и «товарищи» (заместители) министров назначались Императором, высшие чиновники министерств назначались Императором по представлению министра, низшие – назначались министром. Аппарат министерств подразделялся на департаменты – присутствия, в которых принимались решения, организованные по направлениям деятельности, и канцелярии, где осуществлялось все делопроизводство. Департаменты и канцелярии возглавлялись директорами. В составе министерства действовал Совет при министерстве, в который входили товарищи министра и директора департаментов, – министерская совещательная коллегия.

В соответствии с этим правовым актом возросло число министерств и приравненных к ним учреждений. Организовались Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов (Государственный контроль), Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, Министерство полиции. Для решения межведомственных вопросов могли созываться совещания министров. И если в Манифесте 1802 г. деятельность и организация таких совещаний не была узаконена, в 1811 г. они получают законодательное оформление в лице Комитета министров. В комитет входили по должности министры, председатели департаментов Государственного совета, государственный секретарь. Остальные члены Кабинета назначались Императором. Комитет рассматривал законопроекты, отчеты министерств, различные вопросы, связанные с управлением страной и подбором кадров чиновников. Все решения кабинета утверждались также Императором.

Вместе с постоянно действующими центральными органами власти и управления в первой половине XIX в. действовал ряд временных комитетов («секретных органов»). Они создавались Императором для решения важных, неотложных, не нуждающихся в огласке вопросов (например, вопроса об устройстве государственных крестьян в 1828, 1835, 1849 гг.; финансовых вопросов 1812, 1840, 1842 гг.; подготовку реформы органов государственного управления в 1801–1803 гг.; по борьбе с голодом 1840 г.; управления страной в период отсутствия Императора в 1828 и 1849 гг. и др.).

Так, в результате работы комитетов по упорядочению управления государственными крестьянами в 1837–1838 гг. в губерниях были учреждены Палаты государственных имуществ, а в уездах – Окружные управления государственных имуществ, которым подчинялись выборные Волостные управления.

Правительство предпринимает ряд мер, направленных на усиление государственной и политической безопасности. Особенно это проявилось после декабрьских событий 1825 г. (восстания Декабристов)[2]. Это коснулось, прежде всего, сети специальных карательных и политических органов. Еще в 1801 г. была упразднена Тайная экспедиция, а в 1802 г было создано Министерство внутренних дел, возглавившее всю систему полицейских органов. В 1810 г. из него было выделено особое Министерство полиции, наделенное чисто полицейскими полномочиями, но уже вскоре в 1819 г. оно вновь было включено в состав Министерства внутренних дел.

В 1826 г. Особая канцелярия Министерства внутренних дел, занимавшаяся вопросами политической и государственной безопасности, включается в структуру Собственной Его Величества канцелярии. Именно тогда возникает известное Третье отделение Собственной Его Величество канцелярии. В задачи отделения входило руководство полицией, борьба с революционерами, сектантами и раскольниками, высылка и размещение «подозрительных людей», управление тюрьмами и наблюдение за иностранцами. Интересующие сведения оно могло затребовать у любого министра, генерал-губернатора и губернатора. Структура Третьего отделения включала пять экспедиций:

Первая (секретная) вела непосредственную борьбу с революционным движением, осуществляла следствие по политическим делам, наблюдала за деятельностью революционных организаций и отдельных лиц. В своей работе она опиралась на разветвленную агентурную сеть.

Вторая экспедиция вела борьбу с религиозными и должностными преступлениями. В ее ведении находились политические тюрьмы: Шлиссельбургская и Петропавловская крепости, Алексеевский равелин[3].

Третья экспедиция организовывала наблюдение за иностранцами, проживавшими в России.

Четвертая – вела борьбу с крестьянскими волнениями и выступлениями.

Пятая экспедиция, созданная в 1842 г., осуществляла цензуру.

В 1827 г. был создан специальный жандармский корпус составивший вооруженную и оперативную опору Третьего отделения. В 1836 г. принимается «Положение о корпусе жандармов». Создавалась сеть жандармских округов подчинявшихся главному жандармскому управлению. В губернских, портовых городах и крепостях создавались губернские жандармские управления и городские команды жандармов. В задачи жандармских команд входило: «усмирение буйства и восстановление нарушенного повиновения», «рассеяние законом запрещенных скопищ».

В 1837 г. реорганизуется система полицейских органов. В связи с делением уездов на более мелкие административно-территориальные единицы (станы) появляется полицейская должность станового пристава. Тем самым полицейская сеть распространяется в сельские районы страны. Становой пристав опирался в своей деятельности на сельскую выборную полицию – сотских и десятских и на вотчинную полицию помещиков.

В первой половине XIX в. создается разветвленная сеть тюремных учреждений. Первым общегосударственным актом, регулирующим эту сферу, стал «Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей и ссыльных», принятый в 1832 г. и дополненный в 1842 г. В нем регламентировался порядок содержания под стражей и ссылки лиц, относящихся к разным сословиям, предусматривались определенные льготы и привилегии для некоторых из них.

Отметим, что государственные преступники, содержались в политических тюрьмах. Совершившие церковные преступления заключались в монастырские тюрьмы – Соловецкий монастырь, Кирилло-Белозерский монастырь. Остальные преступники содержались в обще-уголовных тюрьмах. Так, в одном только Санкт-Петербурге в 1829 г. в тюрьмах находились почти три с половиной тысячи заключенных крестьян, присланных туда помещиками.

В первой половине XIX в. были упразднены верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа. Судами второй инстанции в губерниях стали палаты уголовного и гражданского суда. Палата гражданского суда выполняла также функции нотариата.

С 1808 г. стали образовываться коммерческие суды, рассматривавшие вексельные дела, дела о торговой несостоятельности и пр. Действовали другие ведомственные суды – военные, морские, горные, лесные, духовные, путей сообщения, волостные крестьянские суды. В столицах действовали надворные суды по делам сословий.

Вместе с тем, вся судебная система строилась на сословных началах. Судебное управление осуществляло образованное в 1802 г. Министерство юстиции.