Эволюция и научные школы теории государственного управления

Определенные подходы к управлению государственным аппаратом возникают вместе с появлением первых государственных образований. В древнем Китае, Египте, Греции, Риме существовал интересный и самобытный опыт организации государства, было понимание его места и роли в регулировании социальных процессов. Однако, во-первых, практически все концепции были связаны не столько с административным, сколько с политическим управлением, где в центре исследований была деятельность политических институтов; во-вторых, эти знания носили не столько научный, сколько бытовой характер и были простым обобщением имеющегося опыта. Тем не менее, зачастую уровень понимания государственно-управленческих процессов может служить примером и для наших современников.

Необходимо в связи с этим отметить, что качество, уровень управляемости в обществе носят постоянный характер. Меняется степень сложности общества как объекта государственного управления и в связи с этим растет и усложняется объем и характер наших знаний. Коэффициент качества управления в целом остается прежним. Таким образом, если на одном уровне развития общества для построения эффективной системы государственного управления были достаточны житейская сметка, опыт и здравый смысл, то сейчас, чтобы решить ту же проблему, необходимо научно-теоретическое обеспечение государственно-управленческой деятельности.

По существу первое научное (т.е. использующее научные методы сбора и анализа информации) направление в административной науке возникло в Австрии и Германии в XVII в., где в университетах читали курс «камеральных» или «камералистических» наук. Kameralien в переводе с немецкого означает «наука государственного управления», а само слово происходит от позднелатинского «camera», т.к. при абсолютистском режиме в Пруссии начиная с XVIII в. управление обычно осуществлялось в коллегиальной форме. Такая форма управления уравновешивала централизацию власти.

Наиболее известным среди ученых-камералистов является Лоренц фон Штейн (1815−1890). Выходец из Дании, Штейн преподавал в университете в Киле. Его основная работа «Die Verwaltungslohre» («Теория государственного управления» в 8 томах) опубликована в Штутгарте в 1866−1884гг. Штейн и его последователи, очевидно, не ограничивались только теорией государственного управления; на основе их предложений были осуществлены важные преобразования в организации министерств, заменивших коллегиальные учреждения, в деле набора и подготовки служащих и организации управленческого аппарата. Целью науки государственного управления, согласно Штейну, является «осуществление принципов социального управления в самом высоком смысле слова».

С концаXIX в. камеральные науки в странах, где они зародились, вступили в пору относительного упадка, т.к. камеральные науки оказались отчасти поглощены политической наукой в эпоху ее возрождения. С другой стороны, немецкие и французские авторы полагали, что административное право должно иметь первенство перед наукой государственного управления.

В конце XVIII и почти на всем протяжении XIX столетия появилось множество интересных работ, посвященных вопросам управления. Самое громкое имя этой эпохи – Александр Франсуа Вивьен. Его «Очерки об администрации» (первое издание – 1845г., второе – 1850г.) представляют собой первую серьезную работу в области науки государственного управления, построенную по единому плану и на собственной концептуальной основе. Практические результаты работ Вивьена были крайне плодотворными, несмотря на политическую нестабильность того времени. Были созданы специализированные министерства, разработан закон о государственных служащих и процедура их набора, проведена деконцентрация аппарата, открыта в 1848г. Школа администрации.

С появлением работ В. Вильсона, Ф. Гудноу, М. Вебера можно говорить о начале нового этапа в развитии теории административно-государственного управления как самостоятельного научного направления. В их работах были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории административно-государственного управления: 1)для того чтобы реформировать аппарат управления, его надо хорошо знать, а, следовательно, изучать с научных позиций; 2)аппарат административно-государственного управления должен быть отделен от сферы политики. Хронологические рамки данного этапа условно можно определить с 80-х годов прошлого столетия по 1920г.

Начиная с 1890г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. Исследовательские центры административно-государственной деятельности и институты стали появляться в США и Европе в 20−30-е годы.

Следующий этап в развитии теории административно-государственного управления продолжался с 1920 по 1950г. Особенно большие успехи в эти годы сделали американцы, что объясняется рядом причин. В отличие от европейских стран, в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки.

Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на интенсивное развитие теории административно-государственного управления именно в США. Американцы уже в те годы полагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного бизнеса. Поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, появилось большое число профессоров, учебников, исследовательских работ. Всё это способствовало развитию теории административно-государственного управления. Отсюда становится понятным, почему в США в течение нескольких десятилетий было написано так много ценных работ.

Существовал еще один фактор того же плана. Американцы всегда делали акцент на практическую значимость исследований административно-государственного управления; их научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению административно-государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ.

В 20−50-е годы наиболее известными направлениями в теории административно-государственного управления были «классическая школа» и «школа человеческих отношений». Яркими представителями «классиков» являются А. Файоль, Л.Уайт, Л.Урвик, Д.Муни, Т.Вулси. Целью классической школы была разработка принципов административно-государственного управления. При этом почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах.

Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта. Один из них – обоснование рациональной системы управления административно-государственными организациями, второй касается построения структуры организации. Система административно-государственного управления предстает здесь как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях управления.

В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе административно-государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Еще одним влиятельным направлением в теории административно-государственного управления была т.н. «школа человеческих отношений». Она возникла в 30-е годы, когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. Наиболее известными учеными этого направления были М.Фоллет, А.Маслоу, Э.Мэйо, У.Мэрфи. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации.

Дальнейшие исследования показали, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет более важное значение, чем простая удовлетворенность работой. В рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории административно-государственного управления.

Особое значение имеют исследования, описывающие фактическое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия административно-государственных решений. Методы, разработанные школой человеческих отношений, эффективны лишь в достаточно узкой сфере государственного администрирования – управлении персоналом, когда особенно важно личное и конкретное воздействие на сотрудников для своевременного принятия решений и успешной реализации намеченных планов. Однако в области оперативного и стратегического административно-государственного управления роль этих методов несущественна.

Современный этап в развитии теории административно-государственного управления начался в 50-е годы и продолжается до сих пор. Наиболее влиятельными направлениями современного периода можно считать поведенческое, системное и ситуационное.

Развитие таких наук, как психология и социология, и совершенствование методов исследования после второй мировой войны сделали изучение поведения на рабочем месте в большой степени строго научным. Среди наиболее крупных фигур в 50−60-е годы следует назвать Г.Саймона, Д.Смитцберга, В.Томпсона и Д.Истона. Именно они начали разрабатывать новый подход к государственному администрированию – поведенческий, или бихевиоральный. Оригинальность их работ состоит в том, что авторы стремились представить в качестве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.

Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в административно-государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.

В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и авторитета в административно-государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 60-е годы. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал «единственный наилучший путь» решения управленческих проблем. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы административно-государственного управления в целом.

Однако такие приемы, как изменение содержания работы государственных служащих и участие рядовых сотрудников в процессе разработки и принятия ответственных решений и программ, оказались эффективными лишь для некоторых категорий служащих и в некоторых ситуациях. Наряду с исследованиями школы человеческих отношений методы, разработанные в рамках поведенческого подхода, в конечном итоге стали использоваться преимущественно в сфере управления персоналом административно-государственных учреждений.

С начала 60-х годов в государственном администрировании быстро начал набирать популярность системный подход, чему в немалой степени способствовали работы Г. Алмонда, Т. Парсонса. Применение теории систем к административно-государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклады более ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практике административно-государственного управления.

Главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы государственного администрирования с внешней средой, т.е. с обществом в целом, что позволяет рассматривать взаимосвязи в системе административно-государственного управления и между системой и обществом как единое целое. Такой подход означает, что стратегия государственного администрирования не может быть объектом точного прогнозирования и планирования, поскольку общество постоянно развивается и изменяется. Вместе с тем этот подход предполагает акцент на разработке стратегического управления, устанавливающего общие цели и способы поведения административно-государственного управления в целом.

Сегодня системный подход является одним из самых влиятельных направлений, как в теории административно-государственного управления, так и в научном управлении в целом. Многие известные ученые полагают, что роль этого направления в современной науке будет возрастать.

Анализ основных переменных, влияющих на функции государственного администрирования, на эффективность административных структур является основным достижением ситуационного подхода, ставшего логическим продолжением теории систем. Он возник в начале 70-х годов и внес важный вклад в развитие государственного управления, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Наиболее известными теориями, разработанными в русле ситуационного подхода, являются концепция «мягкого мышления» и «организационная кибернетика».

Сторонники ситуационного подхода к административно-государственному управлению утверждают, что оптимальных структур не существует. Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на данную административную организацию в данное конкретное время. Поскольку в центре внимания постоянно оказывается новая ситуация, в рамках этого подхода особое значение приобретает «ситуационное мышление». Используя этот подход, руководители могут лучше понять, какие приемы будут в большей степени способствовать достижению целей организации в конкретной ситуации.

Огромную роль в популяризации и распространении этой науки играет Организация Объединенных Наций. С 1967г. под эгидой ООН регулярно проводятся международные совещания экспертов по проблемам административно-государственной деятельности. Помимо этого в рамках Программы развития Организацией Объединенных Наций (ПРООН) сегодня осуществляется большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном, а также проводятся сравнительные исследования методов и достижений различных стран в области государственного администрирования. Создается всемирная система сбора, распространения и обмена опытом, печатными изданиями, а также информационными технологиями. Осуществляется подготовка справочников и пособий по решению актуальных вопросов государственного администрирования. Эксперты регулярно дают оценку и делают обзор административных возможностей в целях развития, разрабатывают модели современных реформ в области административно-государственного управления, предлагают программы обучения и переподготовки персонала.

Сегодня можно говорить, что теория административно-государственного управления имеет международное признание и официальный статус самостоятельной научной дисциплины.

К сожалению, в России наука административно-государственного управления получила официальное признание совсем недавно. В период господства марксистско-ленинской идеологии государственное управление рассматривалось с точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компетенции государственной администрации были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, принятых помимо государственных структур. Государственное администрирование охватывало только исполнительскую и распорядительскую деятельность, его смысл сводился к четкой формуле «команда − исполнение». Критические замечания, альтернативные поиски и другие творческие моменты в деятельности государственной администрации не допускались.

Именно поэтому в годы господства партийной номенклатуры наука административно-государственного управления была попросту не нужна. Она рассматривалась как «буржуазная», заведомо ложная. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых лет.

Только с 1994г. в России появляется учебная специальность «Государственное и муниципальное управление», в вузах и средних специальных учреждениях начинается подготовка специалистов в этой области. Однако научной управленческой специальности «Государственное и муниципальное управление» в России официально до сих пор не существует.

Сегодня крайне важно исследовать и обобщить опыт развития мировой науки в области государственного администрирования. Существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации административно-государственной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться. И одновременно предстоит большая самостоятельная работа, поскольку науку административно-государственного управления необходимо представить в национальном лексиконе, сделать понятными и доступными ее прикладные технологии, в полной мере использовать ее возможности для повышения эффективности практики государственного управления в нашей стране.

Выделяют различные направления (школы) в науке государственного управления.

1. Структурно-институциональное направление. Предметом многочисленных исследований в данной области служит организация государственного управленияна разных уровнях: национальном, региональном и местном. Сюда относится разработка общей теории государственных организаций, функций аппарата государственного управления, на разных уровнях, координации государственного управления как целостной системы: организация правительственных служб, центральные органы государственного управления и периферийные службы, координация на межминистерском уровне, техника принятия решений, подготовка нормативных актов, хранение документов, административная иерархия, структура органов управления, а также отношения между администрацией и политикой, администрацией и «окружающей» средой, администрацией и общественным мнением.

2.Социологическое и социально-психологическое (кадровое) направление. Исследования административной среды носят прежде всего социологический характер, но не ограничиваются этим. Практически речь идёт об изучении некоего набора моделей коллективного или индивидуального поведения управленческого персонала. К этой же категории следует отнести изучение взаимоотношений между администрацией и группами давления. Большим блоком проблем является подготовка и рекрутирование управленческих кадров. Здесь исследуются вопросы оптимальной структуры штатного состава чиновников государственного аппарата, управление персоналом государственных организаций, требования к менталитету и стилю работы профессиональных государственных служащих, проблема лидерства, проблема борьбы с бюрократизмом, сопротивление переменам. Однако социология управления, рассматриваемая как социологическое изучение аппарата управления, не совпадает полностью с наукой государственного управления.

3.Организационно-технологическое направление. Здесь изучаются проблемы, связанные с техникой государственного администрирования и ориентирующиеся на «административный менеджмент». Они включают конкретные методы, приемы, технологии административной деятельности, ведущие к повышению эффективности работы аппарата, разработку теории принятия государственных решений, методов административно-государственного управленияв кризисных и конфликтных ситуациях, технологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации.

Далее каждоеиз направлений административно-государственного управления выступает в качестве предмета научного изучения и исследования: административно-государственное управление в условиях рыночной экономики, административно-государственное управление социальными процессами, экологией, финансами и т.д.

Теория административно-государственного управления использует множество специальных или частных теорий (например, теории конфликта и консенсуса, принятия решений, политического прогнозирования и др.).Но в то же время существует и общая теория административно-государственного управления, призванная объяснить государственное управление как систему и целостность.

Иногда используется понятие «школы теории государственного управления». Существует несколько критериев выделения таких школ:

1.Методологические позиции исследователей. Здесь могут быть такие школы как: марксистская школа государственного управления, либеральная школа, державная школа государственного управления и их разновидности.

2.Школы как исторические этапы развития науки государственного управления.

3. Культурно-национальные критерии: американская школа, европейская, японская, российская школы государственного управления и др.

Контрольные вопросы

1) Что такое школы теории государственного управления?

2) Раскройте основные направления и школы в теории административно-государственного управления.

3) Что такое «камеральные» или «камералистические» науки?

4) Дайте сравнительную характеристику основным школам теории государственного управления.

5) Как теория государственного управления развивалась в России?

6) Каковы особенности развития науки административно-государственного управления в России?

7) По каким критериям выделяют школы государственного управления?

8) Назовите основные этапы развития теории государственного управления.

9) Кто является представителями школы человеческих отношений и в чем суть этого направления?

10) Кто является представителями классической школы государственного управления?

11) В чем заключалась главная идея системного подхода в теории государственного управления?

12) В чем заключается международная координация в изучении теории государственного управления?

Тесты для самопроверки

1. Процессный подход позволил:

1) исключить научный поиск лучших вариантов решений, как своеобразного лекарства от всех болезней;

2) автоматизировать часть процессов управления;

3) признать факторы внешней среды и отработать методики их анализа;

4) широко использовать математические методы в управлении.

2. При системном подходе развитие организации трактуется как процесс:

1) изменения устройства системы управления;

2) непрерывного совершенствования технологической подсистемы;

3) расширения масштабов деятельности;

4) перехода на новый жизненный цикл.

3. В рамках школы человеческих отношений были разработаны:

1) принципы определения нормы управляемости;

2) основные теории мотивации;

3) основные приемы формализации управленческих задач;

4) принципы нормирования труда.

4. В рамках классической школы управления были разработаны:

1) рамки ответственности мастера и рабочего;

2) основные теории мотивации;

3) принципы определения нормы управляемости;

4) основные приемы формализации управленческих задач.

5. Основной метод исследования, используемый новой школой:

1) Хронометраж;

2) Построение графической модели;

3) Построение математической модели;

4) Разделение целого на части и их детальный анализ.