Конституционно-правовые основы муниципального управления

Местное самоуправление является важнейшей составной частью управления обществом. Необходимость его закреплена законодательно на всех уровнях. Широкое применение местного самоуправления в России – это объективная необходимость, обусловленная совокупностью факторов. Основными из них являются:

· неизбежность преобразования всей системы управления российским обществом с переносом тяжести на территориальный уровень;

· целесообразность рассредоточения государственной власти по всем уровням управления, настоятельная необходимость в децентрализации уп-равления;

· историческая потребность в широкой демократизации всех сфер жизни российского общества, необходимость равноправного и реального участия населения в его развитии;

· важность усиления ориентации местных сообществ на повышение деловой активности.

Развитие местного самоуправления имеет большое экономическое, социальное и политическое значение. Экономическое значение местного самоуправления состоит в том, что его развитие способствует развитию деловой активности населения муниципального образования, и, в конечном счете, повышению эффективности функционирования его хозяйства и увеличению вклада в развитие региональной и национальной экономики.

Социальное значение местного самоуправления видится, прежде всего, в его ориентации на улучшение качества жизни населения муниципального образования. Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение всех потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, причем на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов.

Политическое значение местного самоуправления состоит в развитии народовластия в России, существенном расширении возможностей добровольного участия населения муниципального образования непосредственно или через представительные органы в решении всех вопросов местного значения. Для этого могут быть использованы разнообразные формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления самоуправления.

Местное самоуправление, согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении, составляет одну из основ любого демократического строя. Статья 2 Хартии гласит: «Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление в ст. 3,12,130−133 и др. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Согласно ст. 130 «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Вместе с тем Конституция РФ исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Европейская хартия о местном самоуправлении определяет, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям. Этот важнейший принцип местного самоуправления получил свое правовое закрепление в Конституции РФ. Статья 132 предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. Ст. 133 Конституции РФ гарантирует права органов местного самоуправления на судебную защиту, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Конституция Российской Федерации закрепила следующие принципы местного самоуправления:

1. Принцип экономической самостоятельности означает:

а) равноправие муниципальной собственности среди других форм собственности;

б) самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

в) самостоятельное утверждение и исполнение местных бюджетов;

г) самостоятельное установление местных налогов и сборов;

д) соответствие материально-финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции.

2. Принцип организационно-правовой направленности означает:

а) самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

б) организационное обособление местного самоуправления;

в) многообразие форм осуществления местного самоуправления;

г) учет мнения населения при изменении границ муниципального образования;

д) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

е) гласность в системе местного самоуправления;

ж) коллегиальность и единоначалие в системе местного самоуправления;

з) гарантии местного самоуправления;

и) ответственность в системе местного самоуправления;

к) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

л) взаимодействие местного самоуправления с государством.

Конституция Российской Федерации и принятый в соответствии с ней Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основываются на тех подходах к определению местного самоуправления, которые изложены в Европейской хартии о местном самоуправлении. В соответствии с Конституцией РФ Федеральный закон о местном самоуправлении определяет роль местного самоуправления в осуществлении демократических преобразований в России, правовые, экономические и финансовые основы самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Республика Башкортостан как субъект Российской Федерации одной из первых законодательно закрепила и сделала практические шаги в становлении местного самоуправления. Так, Конституция Республики Башкортостан (в редакции от 3 декабря 2002 г.) в восьмой главе в шести статьях (109−114) весьма конкретно обозначила правовые основы местного самоуправления. В ст. 112 заложены принципиальные элементы, которые раскрывают конституционный механизм реализации местной власти на принципах местного самоуправления. «Органы местного самоуправления, – определено в Конституции РБ, – самостоятельно управляют муниципальной собственностью, в пределах своей компетенции формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения^[2].» Более того, в той же статье Конституция обязывает органы государственной власти республики содействовать местному самоуправлению. Впервые в Конституции четко оговаривается, что местное самоуправление осуществляется и в городских и в сельских поселениях.

Реализуя основные положения Конституции Республики Башкортостан, в конце 1994 г. Верховным Советом Республики Башкортостан были приняты законы «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» и «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» (радикально обновлен в 1998 г., а затем в 2005 г.). На основе этих законов города и районы республики получили свой статус в системе органов государственной власти, а сельские и поселковые Советы свой – как муниципальные образования. Такое положение соответствовало ст. 108 Конституции Республики Башкортостан 1993 г., где были закреплены два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление. Получалось так, что местное самоуправление осуществлялось только в сельской местности, а районные и городские Советы и их исполнительные органы – администрации относились к государственному управлению.

Тем самым система местной власти в республике принципиально отличалась от российской, где города и районы были отнесены к муниципальному, а не государственному уровню. Система местного государственного управления на городском и районном уровнях, будучи переходным вариантом от советской модели местного самоуправления к западной, обладала определенными преимуществами и сыграла в целом положительную роль в организации общественной жизни в 90-е годы ХХ века. Но в конечном счете она была обречена, поскольку не обеспечивала реализацию права граждан на местное самоуправление в городах и не соответствовала российскому конституционному принципу необходимости отделения государственных органов от органов местного самоуправления.

В итоге в 2000−2003 гг. были проведены серьезные преобразования в системе местной власти в Республике Башкортостан. Закон Республики Башкортостан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан», принятый 3 ноября 2000 г., существенно изменил положение в этой области. Местное государственное управление по существу было упразднено, а вместо этого был введен термин «местные органы государственной власти в районах и городах РБ». В принципе, это те же городские и районные органы власти (Советы и администрации), которые вошли в систему органов государственной власти РБ. Фактически термин «местный» здесь применяется в значении «территориальный».

Однако система местного самоуправления в Республике Башкортостан нуждалась в дальнейшем развитии, в приведении ее в соответствие с российскими и международными стандартами в сфере местного самоуправления. В первую очередь это было сделано в рамках реализации ФЗ №131. В июне 2006 г. были внесены изменения в Конституцию РБ, отменяющие ст. 100, 101, 102, в которых признавались местные органы государственной власти. Вместо них с января 2006 г. в городах и районах РБ начали действовать органы местного самоуправления – городские и районные Советы как представительные органы и городские и районные администрации как исполнительные органы. Тогда же были ликвидированы внутригородские муниципальные образования.

Правовая система местного самоуправления в Республике Башкортостан сегодня в целом приведена в соответствие с российскими и международными стандартами в этой сфере. Теперь важна проработка деталей и дальнейшее развитие в рамках муниципальной реформы (см. гл. 3 Местное самоуправление, параграфы «Особенности организации и функционирования местной власти в Республике Башкортостан»; «Реформирование местного самоуправления в Республике Башкортостан»).

Вопросы и задания для проверки знаний:

1) Назовите факторы, обуславливающие необходимость широкого применения местного самоуправления в РФ.

2) В чем заключается экономическое, социальное и политические значение развития местного самоуправления в РФ?

3) Раскройте сущность местного самоуправления.

4) Как определяется местное самоуправление в Конституции РФ?

5) Какие принципы местного самоуправления фиксируются в Конституции РФ?

6) Как определяется местное самоуправление в Конституции РБ?

7) Опишите систему законодательных актов о местном самоуправлении в РБ.

8) Каким образом развивается правовая основа местного самоуправления в РБ?

Тесты для самопроверки

1. Основная цель органов местного самоуправления:

1) охрана жизнедеятельности населения муниципального образования;

2) обеспечение удовлетворения всех потребностей населения на уровне государственных социальных стандартов;

3) рассредоточение государственной власти по всем уровням управления (децентрализация управления);

4) демократизация всех сфер жизни российского общества, обеспечение равноправного и реального участия населения в его развитии.

2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые был принят в:

1) 1993 году;

2) 1995 году;

3) 2006 году;

4) 2003 году.

3. Политическое значение местного самоуправления состоит в:

1) ориентации на улучшение качества жизни населения муниципального образования;

2) расширении возможностей добровольного участия населения муниципального образования непосредственно или через представительные органы в решении всех вопросов местного значения;

3) поддержание демократического строя в России;

4) нет верного ответа.

4. Право на местное самоуправление осуществляется населением через:

1) формы прямого волеизъявления;

2) выборные органы местного самоуправления;

3) другие органы местного самоуправления;

4) верны все варианты.