Международный опыт борьбы с коррупцией

Коррупция давно уже наравне с терроризмом является одной из главных международных проблем, так как проявляется с различной степенью интенсивности практически во всех странах мира, независимо от политического устройства и уровня экономического развития того или иного государства.

Осознавая опасность данного социально-негативного явления, международное сообщество и правительства многих стран уделяют повышенное внимание выработке и реализации мер, направленных на борьбу с коррупцией.

Однако в силу того, что причины возникновения коррупции в зависимости от фазы социально-экономического развития той или иной страны различны, попытки разработать универсальные средства предупреждения коррупции представляются почти утопическими.

Кроме того, международной борьбе с коррупцией также серьезно мешают различия между правовыми системами разных стран в трактовке признаков уголовно наказуемого коррупционного правонарушения. Так, в одних странах (например, в Тайване) уголовная ответственность предусмотрена только за получение взятки, в других (Чили) — ситуация диаметрально противоположная: уголовным преступлением является дача взятки, а ее получение таковым не считается, если только чиновник не совершил иные злоупотребления.

Тем не менее, несмотря на указанные выше различия, многие страны в качестве наиболее простого, но эффективного инструмента противодействия коррупции часто выбирают реформы законодательства — это не только и не столько ужесточение наказаний за коррупционные правонарушения, сколько упрощение и уменьшение государственного контроля (уменьшение частоты проверок, понижение налогов) для снижения самих возможностей злоупотребления служебным положением. Например, в целом ряде зарубежных государств (США, Франция, Нидерланды) разработан комплекс норм, направленных на предупрежде- ние и пресечение коррупции в сфере государственного управления и в сфере государственной службы. Данные нормы основываются на признании и защите прав и свобод личности и четком исполнении государственными служащими своих должностных обязанностей.

В некоторых странах (Великобритания, Япония, Италия) существуют также своего рода этические кодексы или кодексы чести чиновников.

В связи с этим целесообразно рассмотреть ряд примеров, касающихся практики предупреждения коррупции в системе государственной службы в различных государствах, исходя из их места (и количества баллов) в рейтинге ежегодного Индекса Восприятия Коррупции1 (далее — ИВК), проводимого международной организацией Transparency International.

Безусловно, особый интерес представляют государства, достигшие значительных успехов в борьбе с коррупцией, так как заимствование положительного зарубежного опыта в виде эффективных антикоррупционных программ может помочь созданию реально действующего механизма противодействия коррупции в нашей стране.

Итак, наиболее «чистыми» в отношении коррупции странами, входящими в первую десятку данного рейтинга, являются Новая Зеландия, Дания, Сингапур, Швеция, Швейцария, Финляндия, Нидерланды, Австралия, Канада, Исландия.

Сингапур [ИВК (2009) — 9,2 (3-е место из 180 стран)]. Борьба с коррупцией в этом государстве ведется непрерывно. Доказательством этому служит наличие постоянно действующего специализированного органа по борьбе с коррупцией — Бюро по расследованию случаев коррупции, обладающего политической и функциональной самостоятельностью. Задачами этого независимого органа являются:

■ расследования и пресечение случаев коррупции в государствен- I ном и частном секторах экономики Сингапура;

■ проверки случаев злоупотреблений среди государственных чиновников и сообщение о подобных случаях соответствующим органам ; для принятия необходимых мер в дисциплинарной области;

■ изучение методов работы потенциально подверженных коррупции государственных органов с целью обнаружения возможных слабостей в системе управления. В случае если подобные пробелы могут привести к коррупции и злоупотреблениям, Бюро рекомендует принятие соответствующих мер главам этих отделов.

Должность руководителя Бюро по расследованию случаев коррупции занимает директор, непосредственно ответственный перед премьер-министром. Таким образом, никакой министр не может вмешаться, чтобы остановить расследование или как-либо повлиять на него.

Противодействие коррупции в Сингапуре основывается на следующих принципах:

1. Меры должны предприниматься по отношению к обеим сторонам: и к взяткодателю, и к взяткополучателю.

2. Коррупцию необходимо наказывать не только в административном или уголовном порядке, но и с помощью общественного порицания.

3. Проведение четкой границы между государственными обязанностями и личными интересами.

4. Укрепление главенства закона.

5. Максимальное исключение коррупции путем установления ясных и четких методов работы и принятия решений властными структурами.

6. Лидеры на собственном примере должны демонстрировать безупречное поведение на самом высоком уровне, чтобы поддерживать свой моральный авторитет, необходимый для борьбы с коррупцией.

7. Наличие гарантий того, что именно признание личных и профессиональных заслуг, а не родственные связи или политическое покровительство должно быть определяющим фактором при назначении должностных лиц.

8. Достойная оплата труда государственных служащих, уменьшающая стимул к совершению коррумпированных действий.

9. Создание и функционирование эффективного, работающего на принципе честности и преданности своему делу органа по борьбе с коррупцией и защита лиц-информаторов, сообщающих о случаях коррупции.

10. Ликвидация излишних административных барьеров. Например, минимизация количества необходимых для документов подписей.

11. Обязательная контролируемая отчетность государственных должностных лиц об источниках их доходов. В Сингапуре каждый год от государственных служащих требуют заполнения специальных форм для декларации их имущества, активов и долгов. Если они не могут объяснить, откуда у них дополнительные финансовые средства, можно предположить, что источником является коррупция. Тогда проводится соответствующая проверка. Прокурор вправе проверять любые банковские, акционерные и расчетные счета лиц, подозреваемых в нарушении Акта о предотвращении коррупции.

Особый интерес представляют предпринятые властями Сингапура меры осуществления контроля за неудовлетворительной финансовой политикой: введение достаточно жестких правил (например, строгие ограничения расходов на избирательные кампании, разрешение осуществлять пожертвования только в пользу политических партий, а не отдельных министров или членов парламента), не позволивших покупать влияние с целью изменения политики правительства.

Кроме этого, с июля 1973 г. Министерством финансов Сингапура осуществляется специальная антикоррупционная программа, включающая следующие меры:

■ совершенствование процедур взаимодействия с гражданами и организациями с целью исключения проволочек;

■ обеспечение прозрачности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими;,

■ введение ротации чиновников во избежание формирования устойчивых коррупционных связей;

■ проведение непредвиденных проверок;

■ обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечек важной информации, которой можно воспользоваться в коррупционных целях;

■ введение процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3—5 лет1.

Нидерланды [ИВ К (2009) — 8,9 (7-е место из 180 стран)]. Согласно данным экспертов в Нидерландах такой вид коррупции, как низовая коррупция (когда чиновники берут взятки у граждан), практически исключен. Это связано с тем, что в общественном сознании культивируется вызывающий уважение образ чиновника как человека, который выполняет важную функцию — проводит политику государства и обслуживает население. Поэтому его основная задача — сохранить лояльность государству, а не конкретному лицу.

Вся борьба с коррупцией в этой стране основана на стремлении государства и гражданского общества минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий с помощью следующих мер:

1. Постоянная отчетность и гласность в вопросах обнаружения коррупции и обсуждение последствий, т. е. наказаний за коррупционные действия. Ежегодно министр внутренних дел этой страны представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции.

2. Разработка системы мониторинга деятельности государственных и общественных организаций, в которых существует возможность возникновения коррупционных действий, и строгого контроля деятельности сотрудников этих органов.

3. Создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики, включая коррупцию. Эта система включает также правила поведения по исправлению допущенных нарушений.

4. Основной мерой наказания за коррупционные действия является запрет работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, предоставляемых государственной службой (например, пенсионного и социального обслуживания). Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения обязанностей.

5. Во всех значимых организациях, в частности в министерствах, имеются службы внутренней безопасности, которые обязаны регистрировать и выявлять ошибки чиновников, их намеренные или случайные нарушения действующих правил и соответствующие последствия таких нарушений. Государственные организации стремятся поощрять позитивные действия должностных лиц. Система таких поощрений направлена на то, чтобы чиновнику было выгодно в материальном и моральном плане вести себя честно.

6. Организована система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции.

7. Все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке становятся доступными для общественности.

8. Каждый чиновник имеет право ознакомиться с информацией, характеризующей его как с положительной, так и с отрицательной стороны. 9. Создана специальная система обучения чиновников, разъясняющая, в частности, политический, общественный вред коррупции и возможные последствия участия в ней.

10. Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией, обладающая значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.

11. Чиновники всех уровней обязаны регистрировать известные им случаи коррупции; такого рода информация передается по соответствующим каналам в министерства внутренних дел и юстиции.

12. Большую роль в борьбе с коррупцией играют СМИ, которые обнародуют случаи коррупции и часто проводят независимые расследования1.

США Необходимость защищать органы государственной власти от разлагающего влияния коррупции заставила правительство США сделать борьбу с коррупцией одним из приоритетных направлений своей государственной политики еще в XIX в.

Таким образом, в этом государстве постепенно складывались правила трудовой этики государственных чиновников и юридические ограничения, которые сегодня обязательны для исполнения всеми правительственными чиновниками. В настоящее время деятельность государственных служащих регулируется целым набором моральных кодексов и законодательных регламентов, включая «Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих» от 17 октября 1990 г. и Акт «Об этике поведения государственных служащих США» 1978 г.

Итак, в 1990 г. Президентом США был подписан приказ № 12731, модернизирующий ранее принятые акты, с помощью которых были введены в действие обязательные для всех чиновников исполнительной власти США общие принципы этического поведения. По существу данные принципы представляют собой довольно конкретные юридические и морально-этические требования, предъявляемые как к чиновникам высшего ранга, так и к рядовым госслужащим.

Приказ гласит: «Государственную службу следует рассматривать как такую сферу деятельности, из которой исключены какие бы то ни было личные или иные финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению долга»1.

Госслужащие «не должны участвовать в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование закрытой правительственной информации или использовать такого рода информацию в личных целях».

Кроме этого, служащим категорически запрещается в какой бы то ни было форме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие. Не разрешается также принятие подарков и от лиц, интересы которых в значительной степени зависят от выполнения или невыполнения этими служащими своих должностных обязанностей.

Для предупреждения совершения действий коррупционного характера «Принципами этического поведения правительственных чиновников и служащих» в обязанность служащим вменяется докладывать «в соответствующие инстанции обо всех замеченных случаях разрушения собственности, обмана, злоупотребления и коррупции».

Традиционно ограничены возможности получения дополнительного дохода сверх основной («карьерной») зарплаты. Чиновники, назначаемые Президентом США, вообще не могут получать «какой бы то ни было доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки непосредственных служебных обязанностей».

Кроме этого, каждое ведомство, входящее в систему органов исполнительной власти, имеет специально назначенного сотрудника, которому надлежит координировать и контролировать соблюдение должностными лицами норм этики внутри ведомства и осуществлять деловую связь данного ведомства с Главным контрольно-финансовым управлением США и с Управлением по этике в правительстве, в задачи которого входит:

■ координация действий своих представителей в ведомствах;

■ решение вопросов, возникающих в связи с квалификацией нарушений стандартов поведения, допускаемых должностными лицами;

■ рассмотрение наиболее «деликатных» ситуаций и принятие решения о применении в определенных случаях уголовной ответственности.

Во избежание распространения скрытой формы незаконного использования должностного положения для личного обогащения законодательство и ведомственные правила регламентируют ситуации, определяемые в американском праве понятием «конфликт интересов»1 (§ 203— 209 раздела 18 Свода Законов США), который может возникнуть:

■ в ходе исполнения должностным лицом своих служебных обязанностей;

■ в результате действия лица, уже прекратившего свою службу в органах государственной власти.

Об опасности этого явления и его распространенности свидетельствуют как достаточно детальная законодательная проработка ответственности должностных лиц за его совершение, так и то, что в Министерстве юстиции США действует специальный отдел, нацеленный на борьбу с преступлениями, связанными с конфликтом интересов. Законодательное закрепление «конфликта интересов» призвано гарантировать, чтобы частные соображения не оказывали чрезмерного влияния на решения государственной важности, чтобы справедливость и равное отношение были проявлены к тем, кто имеет дело с правительством.

Федеральное законодательство предусматривает ограничение деловой активности бывших государственных должностных лиц после ухода из органов государственной власти. Если действующий чиновник «лично и существенно» участвовал в качестве должностного лица в разрешении конкретных проблем, он не имеет права после выхода в отставку представлять чьи-либо интересы для разрешения органами исполнительной власти таких же проблем в будущем. Этот запрет является по стоянным и распространяется на действия перед любым ведомством. В течение одного года после выхода в отставку бывший госслужащий высокого ранга не имеет права представлять чьи-либо интересы по любым вопросам перед тем же ведомством, в котором он служил.

Порядок представления финансовых деклараций американских чиновников регламентирует, помимо рассмотренного выше правового положения, и Акт об этике поведения государственных служащих США 1978 г.1

Согласно этому Акту всем служащим Белого дома и других исполнительных ведомств строжайше предписывается предоставлять руководителям своих ведомств по прилагаемой форме следующую информацию:

1. Список наименований всех корпораций, компаний, фирм и других форм организации бизнеса, организаций, не преследующих цели получения прибыли, а также общеобразовательных и других институтов, с которыми служащий непосредственно или через жену, несовершеннолетних детей или других членов его семьи в настоящий момент имеет дело.

Под «делом» в данном случае понимается «любой сохраняющийся финансовый интерес и любые связи» чиновника с этими организациями независимо от того, в каком качестве он выступает.

2. Согласно прилагаемой форме от чиновника требуется предоставление списка всех его личных кредиторов, кредиторов его жены, малолетних детей и других проживающих вместе с ним членов семьи.

3. Информация о наличии у всех вышеуказанных лиц недвижимой собственности.

4. О своих «длящихся» коммерческих, финансовых и иных интересах.

Проверкой данных, указанных в этих декларациях, занимаются специально назначаемые в любом государственном управлении или департаменте лица или группы лиц, комиссии, которые при необходимости могут запрашивать дополнительную информацию, вызывать на беседу самих чиновников, проводить внутренние расследования.

В случае обнаружения допущенных чиновником нарушений к нему могут быть применены следующие меры воздействия:

■ частичная или полная дисквалификация;

■ перемещение на низшую ступень карьерной лестницы;

* предложение прекратить «конфликтные» финансовые связи.

В предметы, подлежащие декларированию, входят все финансовые расходы и доходы за весь прошлый год, включая:

■ полный заработок, дивиденды, проценты по вкладам, доходы от движимого и недвижимого имущества, гонорары;

■ финансовые и иные доходы, полученные от неправительственных организаций;

■ оплата транспортных и связанных с ними расходов;

■ подарки, полученные от любых лиц и организаций, в том числе в виде оплаты транспортных расходов, питания, проживания в гостиницах, угощения в ресторанах, различных развлечений;

■ финансовые и иные обязательства, задолженности по ним;

■ соглашения и договоренности с различными организациями о возможной работе в них или для них и многое другое.

Особое внимание уделяется получению подарков от иностранных граждан, организаций и правительств. Например, если сенатор или служащий получил от иностранного правительства, организации, представителя фирмы или частного лица подарок, оцененный на сумму более 50 долл., то он обязан подготовить в двух экземплярах объяснения по поводу получения подарка и направить один из них в специальный Комитет по этике Сената, а второй вместе с подарком — Секретарю Сената1.

В целях ужесточения требований к лоббированию в октябре 2007 г. был принят Закон о честном руководстве и открытом правительстве, направленный на:

■ повышение прозрачности конгресса за счет предоставления информации о «клейменых» ассигнованиях (критерии оценки расходов на предпочтительные проекты);

■ увеличение с одного до двух лет периода «остывания», т. е. срока, по истечении которого бывшие сенаторы могут заниматься лоббированием (для палаты представителей этот период по-прежнему равен одному году);

■ запрещение членам конгресса и их сотрудникам влиять на принятие решения о найме лоббистскими фирмами исключительно на основе Партийной солидарности;

■ требование к законодателям о представлении данных по небольшим взносам в выборную кампанию от различных доноров, которые объединяются лоббистами в большие группы;

■ запрещение для членов конгресса принимать от лоббистов подарки и оплаченные поездки и требование от них подтверждений, что они не вручали конгрессменам и их сотрудникам подарков и не оплачивали их поездок.

Выдача такого рода подтверждений со стороны лоббистов входит в пакет поправок к действующему Закону о раскрытии информации о лоббистской деятельности, который предусматривает ежеквартальное представление данных, дополнительной информации (в особенности по взносам на нужды политических партий) и обеспечение своевременного доступа для общественности через Интернет.

Большой интерес вызывает и тот факт, что США принимают законодательные инициативы не только в отношении коррупции, существующей в рамках собственной страны, но и в связи с практикой международной коррупции. Так, Америка стала первой страной, принявшей Закон «О зарубежной коррупционной практике» (1977 г.), запрещающий подкуп иностранных чиновников.

В целом в США противодействие коррупции основано на признании права гражданина на четкое исполнение государственных обязанностей. В интересах борьбы с ней разработаны как меры предупредительного характера, направленные на ее предотвращение, так и меры уголовно-правового воздействия на лиц, нарушивших соответствующие запреты. Публичная служба рассматривается как особый вид деятельности со своими строго определенными границами, а корпус государственных и муниципальных служащих обязан подчиняться жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам.

Эстония [ИВК (2009) — 6,6 (26-е место из 180 стран)]. Среди всех постсоветских республик Эстония занимает наиболее высокий рейтинг в ИВК, опережая такие страны, как Испания, Израиль и Португалия.

Реформы, в том числе и антикоррупционные, в этой стране начались с проведения четко проработанной бюджетной политики, позволившей обеспечить государству стабильность кроны, экономический рост, низкие процентные ставки, контролируемую инфляцию и приток внешних инвестиций.

С целью создания режима наибольшего благоприятствования в Эстонии были введены соответствующие таможенные пошлины для отечественных производителей и введена 26 % «плоская шкала» подоходного налога.

Подобная налоговая система предполагает использование единообразной налоговой ставки как для частного, так и для корпоративного налогообложения. Небывалый экономический рост последовал сразу же, так как в отличие от налоговой системы, основанной на прогрессирующей ставке налога, «плоский» налог не «наказывает» людей за то, что они работают и получают больше.

Курируемая на уровне эстонского правительства программа развития системы интернет-платежей в качестве альтернативного способа оплаты за оформление различных документов позволила в значительной степени минимизировать возможность вымогательства со стороны чиновников взяток у граждан, так как необходимость личных контактов в данном случае практически отпадает.

Кроме того, вся деятельность государственных органов и процесс рассмотрения обращений граждан государственными чиновниками доступны каждому жителю страны через специализированную электронную информационную систему — «Электронное правительство»1. Иными словами, граждане в любое время могут проследить ход рассмотрения документов по своему обращению. Задачами подобной системы онлайн-контроля являются:

■ обеспечение прозрачности в работе госаппарата;

* предотвращение ненужных проволочек или несправедливого рассмотрения чиновниками дел граждан;

■ обеспечение права граждан следить за тем, как решаются вопросы о выдаче разрешения или санкции по тому или иному делу в случаях, когда наиболее вероятно проявление коррупции, и протестовать, если замечены какие-либо нарушения2.

Кроме этого, в целях объединения усилий власти и общества и исключения отношений, способствующих возникновению коррупции, парламентом страны была принята Концепция развития гражданского общества, в рамках которой в 2003 г. была образована парламентская

Комиссия по применению закона о борьбе с коррупцией, принятого в 1999 г.1

Именно парламентская Комиссия является «хранителем» деклараций доходов высших должностных лиц страны, включая членов парламента, президента страны, членов правительства, судей и др. и проверяет достоверность данных, представленных должностными лицами деклараций экономических интересов.

Комиссия информирует как парламент, так и общественность об эффективности и результатах применения закона о борьбе с коррупцией, проверяет подозрения в коррупции. При выявлении признаков коррупционного правонарушения комиссия передает материалы соответствующим правоохранительным органам. В частности, специальной полиции со штатом из следователей и полицейских, занимающихся выявлением, расследованием и пресечениям преступлений, связанных с коррупцией2.

Кроме того, существует телефон круглосуточной прямой связи, по которому можно сообщить о факте взятки или злоупотребления чиновником своим положением.

Рассмотрев наиболее «чистые» в отношении коррупции страны, можно констатировать, что все они являются демократическими и правовыми государствами. Безусловно, демократический режим не гарантирует полное искоренение коррупции, но тем не менее обеспечивает гораздо больше возможностей для борьбы с ней, чем с помощью диктатуры и репрессий.

Доказательством сказанному может служить Китай, в котором за совершение коррупционных преступлений предусмотрена смертная казнь.

Китай. Несмотря на достаточно часто проводимые и даже транслируемые по национальному телевидению показательные расстрелы чиновников-коррупционеров, Китай не очень преуспел в создании успешно функционирующей системы борьбы с коррупцией.

Это связано с тем, что репрессивные меры при кажущейся эффективности вряд ли могут дать желаемый результат. Безусловно, какой-то процент коррупционеров уменьшится (из-за страха смертной казни), но в целом это приведет лишь к увеличению сумм взяток (плата за повышенный риск).

Кроме того, такие меры приводят, как правило, к резкому усилению одной из «корпораций чиновничества» — правоохранительных органов, которые получают монопольное право решать, кого казнить, а кого миловать, со всеми вытекающими последствиями.

Специалисты связывают неудачу Китая в борьбе с коррупцией с политическим строем, многочисленными экономическими ошибками коммунистической партии, а также с тысячелетней традицией существования в стране привилегированной бюрократии.

Тем не менее китайский опыт противодействия коррупции под названием «стратегия войны» вызывает определенный интерес.

Начало этой стратегии датируется декабрем 1951 г., когда была развернута программа под названием «три анти-» (антикоррупция, антибюрократизм, антирасточительство). В рамках ее реализации были учреждены специальные народные суды, которые рассматривали дела исключительно о коррупции, и проведены специфические меры противодействия ей: каждого дееспособного гражданина под угрозой уголовного наказания обязывали сообщать о ставших ему известных случаях коррупции1.

Итоги стратегии, подведенные в 1965 г., поражали: число зарегистрированных случаев коррупции упало с 500 тыс. до 180 тыс.

Среди преимуществ данной программы противодействия коррупции в Китае стоит особо выделить следующие:

1. Проблема борьбы с коррупцией формулируется и ставится на повестку дня, что может быть признано первым шагом в успешной борьбе против нее, так как признается сам факт существования коррупции.

Очевидно, что в обществах, в которых тема коррупции административно или культурно табуирована, борьба с ней вряд ли возможна.

2. Быстрое получение видимого результата. Репрессивные меры по сути своей публичны, так как их результат затрагивает большое число людей, легко поддается измерению, может быть использован в целях по литической рекламы, быстро достигает общественности и надолго запоминается.

Не менее серьезны и недостатки «стратегии войны»:

1. Эта антикоррупционная программа носит карательный характер, выражающийся в ужесточении государственного контроля, что, в свою очередь, является одной из причин расцвета коррупции в тоталитарных странах.

2. Объектом борьбы и профилактики коррупции выступает коррупционер, а не само это социально-негативное явление2.

Применение «стратегии войны» требует соблюдения условий, которые абсолютно несовместимы с принципами демократии, так как для ее реализации зачастую необходимо идти на нарушение прав человека при осуществлении следственных мероприятий, а также при вынесении приговора (например, право человека на жизнь).

Следующим крупным шагом в борьбе с коррупцией в Китае можно считать начатую в 1982 г. Центральным Комитетом партии новую кампанию против нее.

Проведение этой кампании было затруднено резко возросшей теневой коррупцией. Это связано прежде всего с тем, что чиновники выработали «антитела» на кампании против коррупции и сформировали устойчивые коалиции, в рамках которых «покрывали» друг друга.

Государство противодействовало этому реорганизацией контролирующих органов и принятием специальных законов, дополняющих уголовный кодекс и предусматривающих более суровые наказания за вступление в коррупционные отношения.

Тем не менее результаты этой кампании были гораздо более скромными. Основным объяснением этому служит предположение о том, что чиновники, предвидя визит контролирующих органов, формировали «наступательные и оборонительные союзы». Так, например, сообщение о коррупционной практике, посылаемое одним из чиновников «наверх», перехватывалось его начальником либо коалицией его сослужив- цев-коррупционеров3. В свою очередь, в 2007 г. Центральная комиссия по проверке дисциплины выпустила указ, который предусматривал «снисходительность» в отношении тех чиновников, которые добровольно сознаются в коррупции. Результат превзошел все ожидания: всего за один месяц 1790 человек пришли с повинной, вернув государству 10,2 млн долл.1 Как отмечалось выше, одним из эффективных способов борьбы с коррупцией является ротация кадров во всех органах власти. В Китае эта профилактическая мера нашла свое отражение в смене руководителей комиссий по проверке дисциплины в провинциях, которые ранее возглавлялись в большинстве случаев ставленниками секретарей провинциальных и городских комитетов партии.

Тема 2 Коррупция: причины, экономические последствия и влияние на развитие общества

1. Неоклассический подход: коррупционные отношения как выбор рациональных агентов

Экономический анализ коррупции начал активно развиваться в 1970-е гг., когда методологическое лидерство захватила неоклассическая доктрина, основанная на принципах индивидуализма и утилитаризма. Исследования коррупции в работах экономистов-неоклассиков встраивают это явление в общую логику либеральной методологии:

субъекты пытаются найти оптимальный способ реализации своих интересов в условиях ограниченности ресурсов (Р. Вишни, С. Роуз-Аккерман, В. Танзи, А. Шляйфер и др.) В таком случае поведение политика, чиновника, бизнесмена не имеет сущностных отличий: все они пытаются использовать имеющиеся ресурсные ограничения с наибольшей выгодой для себя; только одни оперируют капиталом политическим, другие — административным, третьи — экономическим. При этом цели участников коррупционных сделок не ограничиваются одними лишь материальными выгодами. В круг притязаний участников коррупционных отношений входят переизбрание на выборах, сохранение должности в административной иерархии, новые деловые возможности. Бюрократы высокого уровня строят поведение с учетом влияния взятки на представляемую ими организацию, ее реноме и уровень активности.

Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений экономисты обычно используют

модель «поручитель (принципал) — исполнитель (агент) — опекаемый (клиент)».

В этой модели центральное

правительство действует как принципал: оно устанавливает правила и назначает агентам, чиновникам среднего и низшего звена, конкретные задачи.

Чиновники выступают при этом как посредники между центральным правительством и клиентами, отдельными гражданами или фирмами. Это значит, что чиновник (агент) реализует волю властного субъекта (принципала), взаимодействуя с частным лицом или фирмой (клиентом). Принципал задает рамочные условия, опираясь на которые агент осуществляет оперативное управление. Например, в рамках налоговой службы принципалом выступает государство в лице руководителя налоговой службы, агенты — это сборщики налогов, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики.

Интересы агента и принципала не тождественны. Коррупция — это процесс, когда агент за соответствующее вознаграждение действует в интересах клиента, оставаясь в рамках отведенных принципалом управленческих возможностей. Например, работник налоговой службы, проверяя деятельность фирмы, может за взятку «не заметить», что эта фирма уклоняется от уплаты налогов в полном объеме.

Принципал не способен поставить заслон коррупции по трем причинам:

1. Сложные решения не подлежат стандартизации, следовательно, нет критериев их оценивания. К тому же коррумпированные агенты часто поддерживают программы, исходные элементы которых не представлены на конкурентном рынке.
2. Эффективность контроля ограничивается информационной асимметрией (агент всегда владеет большей информацией, чем принципал);
3. Коррупция агента отнюдь не обязательно означает блокирование целей принципала, они могут реализовываться одновременно. Более того, дорожа местом, приносящим коррупционный доход, агент может оперативно и эффективно выполнять все распоряжения принципала.

Клиент может выходить и непосредственно на контакт с принципалом, минуя агента, что порождает деление коррупции на

политическую (на стадии принятия законов) и

административную (на стадии их применения). Например, крупная фирма, желая уйти от налогов, может не подкупать чиновников налоговой службы, а «оказать услугу» губернатору области (например, сделать крупный взнос в фонд его избирательной кампании), чтобы тот пролоббировал закон о налоговых льготах.

Таким образом, коррупция рассматривается неоклассиками как своеобразный

теневой налог на частный сектор, который собирают политики и чиновничество в силу монополии на принятие важных для бизнеса решений («приватизация государства»).

Модель «принципал — агент — клиент» ясно показывает, что основная проблема борьбы с коррупцией в бюрократической среде состоит не в отсутствии политической воли и не в мягкости законов, а в

принципиальной неустранимости ее базового условия. Речь идет о

свободе чиновников варьировать свое решение по собственному усмотрению. Там, где такого права нет (например, выдача паспорта в возрасте 14 лет при соблюдении формальных требований), нет и коррупции. Но специфика управления в том и состоит, что без возможности «действовать по обстоятельствам» на каждом уровне административной иерархии бюрократическая машина довольно быстро исчерпает свои управленческие возможности. Формальный алгоритм принятия управленческих решений годится только в типовых ситуациях. (Скажем, выбор победителя тендера явно не относится к их числу. Справедливо считается, что «на местах виднее». И местные власти этим пользуются.)

Если задаться целью формализовать любые действия чиновника, то коррупция если и не исчезнет, то заметно сократится. Но при этом возрастет неадекватность управления, не говоря уже о высоких затратах на контролирующий аппарат. Общество заплатит за борьбу с коррупцией слишком большую цену. Поэтому задача государства состоит не в уничтожении коррупции (что невозможно), а в

ограничении ее на оптимальном для общества уровне. Целью правоохранительной деятельности должно быть не «искоренение» коррупции, а сдерживание ее на оптимальном, с точки зрения общества, уровне. Сам этот криминальный оптимум достаточно подвижен и зависит как от эффективности использования правоохранительными органами отпущенных им ресурсов, так и от «эффективности» деятельности преступников.

Модель оптимизации борьбы с преступностью описывает противодействие коррупции на макроуровне. Есть и микроэкономический подход к экономическому моделированию коррупции и борьбы с нею. Он основан на разработанной американским экономистом Г. Беккером экономической теории преступности, которая построена на

сравнении ожидаемой выгоды и возможных издержек от правонарушения.

Коррупция (как и любой другой вид преступной деятельности) — это высокорискованная деятельность, поскольку тот, кто дает или берет взятку, рискует быть пойманным и осужденным. Если попытаться изобразить в виде формулы зависимость чистого дохода правонарушителя от различных факторов, то она будет выглядеть так:

R = (1 -p) S + p (S-D) = S-p D,

где R — доход правонарушителя; р — вероятность, что нарушитель закона будет пойман и наказан; S — величина выгоды от дачи/ приема взятки; D — величина потерь участника коррупционных отношений, которые он понесет в результате наказания.

На основе этой формулы можно утверждать, что двумя опорами борьбы с коррупцией в бюрократической среде являются:

1. побуждения служить честно и
2. санкции за коррупционное поведение.

Санкции оцениваются как сумма ожидаемых прямых потерь (штраф, конфискация имущества) и косвенных издержек (упущенные выгоды, связанные с арестом и потерей работы). Помимо размера санкций, учитывается вероятность быть пойманным. То есть коррупционное поведение лишь отчасти ограничивается системой наказаний. Не менее важную роль играет поощрение некоррумпированного поведения, увеличивающее косвенные издержки преступления ввиду потери легальных доходов, общественного уважения, привилегий представителей власти.

Оценка риска зависит от положения чиновника и доступной ему информации. Рост раскрываемости коррупционных действий повышает субъективную оценку риска. При этом

зависимость наказания от размера взятки снижает размер взяток, но повышает их число. Наоборот, высокая вероятность быть пойманным сокращает объем коррупционных услуг, но повышает единовременный размер взятки.

При всем разнообразии неоклассических моделей коррупции есть объединяющее их начало. В них фактически игнорируется социальная укорененность экономических субъектов, понимаемая как включенность индивида в социальную среду. Мораль, общественное давление хотя и упоминаются, но практически не принимаются в расчет. Против этого решительно восстают экономисты-институционалисты.

2. Институциональный подход: коррупция как взаимодействие социально укорененных субъектов

Основной посыл работ институционалистов, изучающих коррупцию,— попытка посмотреть на коррупцию глазами ее участников, не сводимых к модели рациональных распределителей ограниченных ресурсов. Эти работы объединяет критическое восприятие внеисторических и внекультурных моделей коррупции.

Действительно, экономическая история знает массу примеров, когда социальные нормы сдерживали коррупцию, обусловленную экономической целесообразностью, или, наоборот, придавали ей трудно объяснимый размах. Этнокультурная специфика, конфессиональные особенности, семейный уклад, сетевые контакты, корпоративная культура, профессиональная этика, идеология, обычаи и прочие «социальные оболочки» индивида выступают ограничителями его поведения, существенно трансформируя его представление о должном и правильном.

Например, уровень коррупции существенно различался в союзных республиках СССР, что было связано с различиями национальных культур. В весьма схожих по уровню экономического развития Чили и Мексике разительно отличается масштаб коррупции (Чили «чище»). А страны с конфуцианской культурой (Сингапур, Япония) уступают по размаху коррупции исламским (Пакистан, Турция) и индо-буддийским (Индия, Индонезия) странам того же региона, исторически не воспринявшим конфуцианство как кодекс чести честного и мудрого чиновника.

Значение социума прослеживается и в том, что юридическое определение коррупции может не совпадать с границей морально осуждаемого поведения. Люди способны осудить действия, в которых закон не найдет состава преступления, и, наоборот, оправдать поступки, трактуемые законом как коррупция.

Социальные нормы крайне инерционны, тогда как закон меняется по мере надобности элит. Власть способна, меняя законы, создать пространство своего легально допустимого обогащения, но бессильна сделать эти законы легитимными. По этой причине общественное мнение обычно преувеличивает масштабы коррупции, а властная элита склонна их преуменьшать.

Что касается выгоды коррупционера, то она не ограничивается суммой «делового предложения», а включает

восприятие взятки как элемента групповой этики определенной группы, рождая чувство сопричастности и групповой включенности. Коррупция может возникать не как вариант корыстного подкупа, а как акт демонстративной лояльности чиновников по отношению к родственникам, политическим партиям, бывшим сослуживцам и пр.

Субъективное восприятие риска снижается, если чиновник делится взяткой с начальством. Создается сеть участников коррупционной сделки; и чем она многочисленнее, тем меньше чувство вины и риск испортить репутацию в случае разоблачения. Сетевой подход опровергает методологию индивидуальной рациональности — несмотря на то что решение о взятке принимает индивид, он учитывает не только баланс личных выгод и издержек этого шага, но и

нормы поведения в сетевых структурах. Социальные сети обладают потенциалом взаимопомощи и солидарности, права и обязательства сетевого членства могут быть важнее, чем утилитаристский интерес индивида и его обязательства перед организацией.

Таким образом, можно утверждать, что в России существует

институциональная коррупция — такая система организации государственного управления, когда принятие решений, как правило, связано не только со служебными обязанностями чиновника/политика, но и с его личными интересами (включая положение чиновника/политика в социальных сетях).