Терминология контрактной системы

Основные положения

В настоящее время продолжается интенсивная реформа системы закупок. Ранее действующий Закон о размещении заказов многократно изменялся и дополнялся. Постоянная и конструктивная критика указанного закона привела к осознанию необходимости проведения коренной реформы, которая выразилась в формировании контрактной системы. В 2010 г. Правительство РФ заявило о необходимости формирования системы, регулирующей не только вопросы осуществления закупок на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, но и вопросы планирования закупок и исполнения контрактов.

Первым шагом послужило издание распоряжения Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года». Данным правовым актом были предложены направления принятия решений в области совершенствования инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных (муниципальных) закупок. Реализация предложенных решений должна была способствовать обеспечению более тесной связи стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей, а также созданию механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ. Таким образом, была начата работа над подготовкой законодательного акта, который на разных стадиях процесса законотворчества выносился на общественное обсуждение. В марте 2013 г. был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ и одобрен Советом Федерации Федерального Собрания РФ, а 5 апреля 2013 г. подписан Президентом РФ Закон о контрактной системе, который вступил в силу 1 января 2014 г. за исключением положений, в отношении которых специально установлены иные сроки вступления в силу. В полном объеме Закон о контрактной системе вступит в силу с 1 января 2017 г. (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Порядок вступления в силу Закона о контрактной системе

Закон о контрактной системе внес принципиальные изменения в систему закупок. Если ранее приоритетом было максимальное снижение цены контракта, то в настоящих условиях заказчику необходимо обосновать саму закупку. Кроме того, оценке подлежит результативность закупки, направленной на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Смещается акцент в закупочной деятельности заказчиков от суммы бюджетных средств, направленных на размещение закупки, к результату, полученному от ее размещения. Этому, в частности, способствует расширение

регулируемого цикла закупки (рис. 1.2).

Если ранее регулированию подлежал только этап размещения закупок, то в условиях контрактной системы этапы планирования, размещения закупки, так же как и этапы исполнения контракта, аудита полученных результатов по итогам исполнения контракта, контроля в сфере закупок и постоянного мониторинга закупок, составляют полноценную конструкцию контрактной системы. Принципиальными новациями внедренной контрактной системы стали обоснование целесообразности расходования бюджетных средств на размещение закупок, аудит эффективности закупок и публичность отчетности и результатов исполнения контрактов. Приоритеты развития контрактной системы находятся в области целеполагания, структурирования, а также унификации деятельности (действий) участников контрактной системы в соответствии с рядом фундаментальных принципов. На стадии планирования закупок акцент государственного регулирования смещен на такие сегменты, как определение объема и структуры нужд, соотнесенных с объемом расчетно-нормативных затрат на оказание услуг и выполнение функций, а также проведение мониторинга начальных цен, предметов закупки, поставщиков товаров, работ, услуг. В отношении стадии размещения закупок наибольшей регламентации подвергнуты вопросы разработки требований к предмету закупки, определению начальных цен контракта и разработке закупочной документации. Постепенно усиливается связь между стадиями планирования и размещения закупок путем обеспечения соответствия документов, формируемых на этих этапах и размещаемых в информационной среде, что обеспечивает возможность

мониторинга, контроля движения бюджетных средств от программного документа до отдельного контракта. Тенденции правового регулирования стадии исполнения контрактов заключаются в регламентации проведения мониторинга цен по заключенным контрактам, требований к обеспечению

контрактов, порядка предоставления информации об исполнении контрактов. С учетом накопленной практики регламентируются вопросы работы заказчика с исполнителем контракта, в том числе применение санкций, расторжение и изменение контракта, организации контроля за исполнением со стороны заказчика и приемки результатов. Расширение сферы применения контрактных отношений происходит в сторону перевода на контрактную систему размещения заказов на оказание социально значимых услуг и реализацию движимого и недвижимого имущества публично-правовых образований. Подходы к организации контрактной системы также направлены на развитие иных областей государственного регулирования. В частности, в рамках развития комплексной контрактной системы прогноз государственных (муниципальных) закупок, необходимых для реализации государственных (муниципальных) функций и задач, вырабатывается в рамках прогноза социально-экономического развития.

Бюджетная реформа, в рамках которой предусмотрен переход на программно-целевое бюджетное планирование, нуждается во внедрении инструментов мониторинга и аудита осуществления закупок, расходования бюджетных средств, обоснования и нормирования закупок. Это позволит эффективно проводить бюджетную политику расходов, что предполагает оптимизацию и результативность расходов бюджета, а также полноценный контроль достижения государственными и муниципальными заказчиками показателей и индикаторов документов программно-целевого планирования. Принципы организации контрактной системы также направлены на реализацию программно-целевого принципа организации деятельности заказчиков, заложенного в основу бюджетной реформы.

В рамках развития системы информационного управления государственными финансами существенно изменяется система информационного обеспечения контрактной системы в рамках принятых концептуальных решений в области создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет».

В целом развитие системы контрактных отношений направлено на создание открытой конкурентной среды для всех участников контрактной системы, обеспечение баланса интересов участников контрактной системы.

Рис. 1.2. Основные процессы контрактной системы

Продолжающаяся административная реформа также оказывает влияние на организацию контрактной системы. Так называемый принцип «разумной централизации» в системе государственного и муниципального управления учитывается и при формировании контрактных отношений. Так, в частности, субъекты РФ в рамках своей компетенции наделены правом принимать НПА, регулирующие общественные отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок продукции, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Результатами действия указанного принципа являются практика развития региональных информационных систем, осуществление ведомственного контроля в сфере закупок, осуществление централизованных и совместных закупок.

Согласно п. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок— это совокупность участников контрактной системыв сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительнойвласти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сферезакупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления,уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомнойэнергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в томчисле с использованием ЕИС в сфере закупок (за исключением случаев,если использование такой ЕИС не предусмотрено

Законом о контрактной системе), в соответствии с законодательством РФ и иными НПА о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Если максимально упростить данное определение, то получится, что контрактная система в сфере закупок представляет собой совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе с использованием ЕИС, в соответствии с законодательством РФ и иными НПА о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Согласно ч. 1 ст. 1 Закона о контрактной системе названный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок продукции, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:

1) планирования закупок продукции;

2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с ч. 1, 4, 5 ст. 15 Закона о контрактной системе;

4) особенностей исполнения контрактов;

5) мониторинга закупок продукции;

6) аудита в сфере закупок продукции;

7) контроля за соблюдением законодательства РФ и иных НПА о контрактной системе в сфере закупок продукции для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Терминология контрактной системы

Основная часть понятий, используемых в Законе о контрактной системе, содержится в ст. 3 указанного закона, кроме того, в смежных НПА содержатся определения понятий, используемых в Законе о контрактной системе.

В соответствии с Законом о контрактной системе даны следующие определения понятий, которые используются в сфере отношений, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд:

1) определение поставщика (подрядчика, исполнителя) представляет собой совокупность действий, которые осуществляются заказчиками, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки либо в установленных законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), и завершаются заключением контракта;

2) закупка продукции для обеспечения государственных или муниципальных нужд — совокупность действий, осуществляемых заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

В случае если в соответствии с законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением

обязательств сторонами контракта;

3) государственный контракт, муниципальный контракт — договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта РФ (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных или муниципальных нужд;

4) единая информационная система (ЕИС) в сфере закупок — совокупность информации, указанной в ч. 3 ст. 4 Закона о контрактной системе и содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта ЕИС в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;

5) официальный сайт — сайт Российской Федерации в информационно‑телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации, содержащейся в единой информационной системе (www.zakupki.gov.ru);

6) реестр недобросовестных поставщиков — реестр, ведение которого осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, и в который включается информация об участниках закупки, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов (ст. 104 Закона о контрактной системе);

7) реестр контрактов — перечень сведений о заключении, исполнении и прекращении контрактов, ведение которого осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ (Федеральное казначейство). В реестр контрактов не включается информация о контрактах, заключенных в соответствии с п. 4 и 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе (ст. 104 Закона о контрактной системе);

8) совокупный годовой объем закупок — утвержденный на соответствующий финансовый год общий объем финансового обеспечения для осуществления заказчиком закупок в соответствии с Законом о контрактной системе, в том числе для оплаты контрактов, заключенных до начала указанного финансового года и подлежащих оплате в указанном финансовом году;

9) совместные конкурсы и аукционы — способ определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), проводимый в форме конкурса или аукциона в интересах нескольких заказчиков, имеющих потребности в одной и той же продукции (ст. 25 Закона о контрактной системе);

10) способы закупок — правила определения поставщика (подрядчика, исполнителя) с целью заключения с ним контракта (ст. 24 Закона о контрактной системе);

11) конкурс — способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта (ч. 3 ст. 24 Закона о контрактной системе);

12) аукцион — способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта (ч. 4 ст. 24 Закона о контрактной системе);

13) открытый аукцион в электронной форме — аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в ЕИС извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором (ч. 1 ст. 59 Закона о контрактной системе);

14) запрос котировок — способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о потребностях заказчика в товаре, работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в EИC извещения о проведении запроса котировок и победителем запроса котировок признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта (ч. 1 ст. 72 Закона о контрактной системе);

15) запрос предложений — способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о потребностях в продукции для нужд заказчика сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в EИC извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений и победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом удовлетворяет потребностям заказчика в продукции (ч. 1 ст. 83 Закона о контрактной системе);

16) закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)представляет собой неконкурентный способ закупки, осуществляемый по основаниям, предусмотренным ст. 93 Закона о контрактнойсистеме, при котором заказчик предлагает заключить контракт толькоодному поставщику (подрядчику, исполнителю);