Государственное регулирование инвестиционной деятельности

Государственное регулирование инвестиционной деятельности различается в зависимости от следующих направлений:

а) в сфере отношений государственной собственности;

б) в сфере регулирования и контроля за инвестиционной деятельностью независимо от формы собственности, на базе которой действуют участники инвестиционной деятельности;

в) в сфере государственной поддержки инвесторов, действующих на основе частной собственности.

Рассмотрим эти направления регулирования.

1. В сфере отношений государственной собственности государство выступает в качестве инвестора, используя средства в качестве инвестиций, в размерах, определяемых федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ.

В результате реализации государственных инвестиционных проектов создаются объекты государственной собственности как коммерческого, так и некоммерческого назначения.

Правовыми формами государственного регулирования и участия РФ в инвестиционном процессе здесь являются:

1) разработка и утверждение Правительством РФ целевых программ (акт планирования инвестиций);

2) утверждение Правительством РФ перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд. В перечне, помимо объектов федеральной собственности, могут предусматриваться стройки - потенциальные объекты собственности субъектов РФ и муниципальных образований, создание которых отнесено к федеральным нуждам и финансирование которых осуществляется на долевых началах с субъектами РФ (например, автомобильные дороги общего пользования и искусственные сооружения на них);

3) включение соответствующих объемов финансирования целевых программ в федеральный бюджет на очередной финансовый год, который утверждается федеральным законом. Так, ст. 106 Федерального закона от 23 декабря 2004 г. N 173 "О федеральном бюджете на 2005 год" установлено, что финансирование расходов на реализацию федеральной адресной инвестиционной программы осуществляется в размерах, предусмотренных приложением 27 к данному Закону. Расходы на государственные капитальные вложения по всем разделам функциональной классификации расходов бюджета производятся в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 714 "Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета".

Финансирование строек и объектов собственности субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется за счет государственных капитальных вложений на реализацию федеральной адресной инвестиционной программы, предоставляемым этим субъектам в форме субсидий и субвенций.

При этом субсидии на строительство и реконструкцию дорог общего пользования и сооружений на них предоставляются при условии выполнения субъектами РФ обязательств по долевому финансированию этих объектов. При невыполнении обязательств, вытекающих из соглашений о предоставлении субсидий, Правительство РФ вправе перераспределить объемы ассигнований между иными стройками и объектами, включенными в Федеральную адресную инвестиционную программу на 2005 г., а также между субъектами РФ, выполняющими обязательства по долевому финансированию (ст. 81 Закона о федеральном бюджете на 2005 год);

4) утверждение распоряжением Правительством РФ государственного заказчика (акт ненормативного характера). Государственный заказчик размещает заказы на подрядные строительные работы для государственных нужд (подбирает подрядчиков) на конкурсной основе;

5) заключение государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд. По государственному контракту государственным заказчиком выступает государственный орган, обладающий необходимыми инвестиционными ресурсами (или организация, наделенная соответствующим органом власти правом распоряжаться такими ресурсами), а подрядчиком - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель (ст. 764 ГК РФ).

Активную инвестиционную политику осуществляют многие субъекты РФ, в частности город Москва, муниципальные образования, инвестирующие в объекты принадлежащей им собственности.

2. Государственное регулирование и контроль за инвестиционной деятельностью.

Учитывая, что вопросы государственного регулирования и контроля на рынке ценных бумаг рассмотрены в первой части нашего курса, ограничимся регулированием и контролем за инвестиционной деятельностью в форме капитальных вложений.

Выделим такие формы государственного регулирования и контроля:

а) акты позитивного регулирования; б) акты контроля; в) акты реагирования на правонарушения, включая применение мер ответственности.

Акты позитивного (индивидуального) регулирования направлены на возникновение прав и обязанностей. Это - решения, принимаемые органами государственной, муниципальной власти в пределах их компетенции, в частности следующие:

1. Правительством РФ утверждаются перечни приоритетных инвестиционных проектов. Приоритетными признаются проекты, суммарный объем капитальных вложений в которые соответствует требованиям законодательства и которые включены в утвержденный правительством перечень (ст. 1 Закона об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений). Инвестору, реализующему приоритетный инвестиционный проект, предоставляется ряд льгот, предусмотренных ст. 15 Закона об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений. В частности, в течение срока окупаемости инвестиционного проекта, но не более семи лет инвестор платит ввозные пошлины на товары, необходимые ему для реализации инвестиционного проекта, в размерах, которые действовали на начало финансирования инвестиционного проекта, если даже они были впоследствии увеличены. Исключение составляют особого вида пошлины, устанавливаемые в целях защиты экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами.

Правительство РФ утверждает порядок, определяющий день начала финансирования приоритетного инвестиционного проекта, устанавливает порядок регистрации приоритетных инвестиционных проектов.

Инвестор обязан использовать товары, ввозимые на таможенную территорию РФ, по целевому назначению - для реализации приоритетного инвестиционного проекта.

2. Принимаются решения о выдаче лицензий на лицензируемые виды деятельности.

3. Проводится государственная экспертиза проектной документации.

4. Выдается разрешение на строительство.

5. На инвестиционном этапе долевого финансирования осуществляется государственная регистрация договоров участия в долевом строительстве и соглашения об уступке права требования по договору (ст. 17 Закона об участии в долевом строительстве).

6. Ввод объекта в эксплуатацию производится на основе разрешения органа государственной или муниципальной власти (в зависимости от того, кто выдал разрешение на строительство). Указанное разрешение представляет собой документ, который удостоверяет, что выполнение строительства, реконструкции соответствует разрешению на строительство, градостроительному плану земельного участка и проектной документации (п. 1 ст. 55 ГрК РФ).

Акты надзора и контроля.

В процессе строительства осуществляется государственный строительный надзор за соответствием работ требованиям технических регламентов и проектной документации. Уполномоченный орган - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору*(823) проверяет особо опасные, технически сложные, уникальные объекты, а также объекты, сведения о которых составляют государственную тайну.

В отношении иных объектов надзор выполняется компетентными органами государственной власти субъектов РФ и муниципальными органами. В свою очередь, деятельность последних контролируется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Государственный строительный надзор проводится в случаях, когда работы выполняются на основе проектной документации, которая в силу ст. 49 ГрК РФ подлежит государственной экспертизе либо проектная документация является типовой или ее модификацией.

Технически несложные объекты, проектная документация на которые не подлежит государственной экспертизе, а значит, и государственному строительному надзору, указаны в ст. 49 ГрК РФ.

По результатам проверки должностное лицо органа государственного надзора составляет акт, где фиксируются выявленные нарушения.

Порядок осуществления государственного строительного надзора, критерии отнесения объектов капитального строительства к особо опасным, технически сложным или уникальным устанавливаются Правительством РФ (ст. 54 ГрК РФ).

В отношении застройщиков, привлекающих денежные средства участников долевого строительства, проводится контроль за целевым использованием этих средств, за наличием у застройщика собственных средств в установленном минимальном размере, за соблюдением показателя финансовой устойчивости застройщика и прочим позициям (ст. 23 Закона об участии в долевом строительстве).

Акты реагирования на правонарушения, выявленные в процессе проведения мероприятий по надзору и контролю.

На основе акта о выявленных нарушениях в сфере строительства застройщику, подрядчику или заказчику выдается предписание.

В предписании указывается вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений (ст. 54 ГрК РФ).

К застройщикам, привлекающим денежные средства для долевого участия в строительстве, уполномоченным государственным органом может быть предъявлен иск о приостановлении этой деятельности, в частности, в случае если застройщик не исполняет обязанность по передаче объекта долевого строительства в течение трех месяцев со дня наступления срока исполнения этой обязанности (п. 6 ст. 23 Закона об участии в долевом строительстве).

К правонарушителям применяются меры ответственности. Обратим внимание, что Законом от 30 декабря 2004 г. N 214 КоАП РФ дополнен нормами об ответственности инвестора, привлекающего денежные средства для долевого участия в строительстве (ст. 14.28, ч. 4 ст. 19.5).

3. Государственная поддержка инвестиционной деятельности.

До вступления в силу норм главы 25 НК РФ "Налог на прибыль организаций" (до 1 января 2002 г.) широко использовалась такая мера государственной поддержки инвестиционной деятельности, как льгота по налогу на прибыль, направляемую на капитальные вложения производственного назначения, а также на погашение кредитов банков, полученных для оплаты создания, приобретения основных средств, включая проценты по кредитам. В соответствии с ранее действовавшим Законом РФ от 27 декабря 1991 г. "О налоге на прибыль предприятий и организаций" до 50 процентов прибыли, фактически использованной на эти цели, не облагались налогом на прибыль.

НК РФ в отношении налога на прибыль (относится к федеральным налогам) такой льготы не предусмотрел.

Законами субъектов РФ налоговая ставка по налогу на прибыль может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков в части налога, зачисляемого в бюджеты субъектов РФ. При этом налоговая ставка (всего в бюджет субъекта РФ налог зачисляется согласно ст. 284 НК РФ по ставке 17 процентов) не может быть ниже 13 процентов.

При установлении региональных и местных налогов могут предусматриваться различные льготы и основания для их использования налогоплательщиками. Представительные органы субъектов РФ и муниципальных образований в целях привлечения инвестиций на практике пользуются правом предоставлять инвесторам налоговые льготы, решая задачи развития территорий, производства, создания рабочих мест.

Предоставление инвестиционных налоговых кредитов.

Инвестиционный налоговый кредит представляет собой такое изменение срока уплаты налога, в течение которого организация имеет возможность в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен на срок от одного года до пяти лет - по налогу на прибыль (доход) организации, а также по региональным и местным налогам (п. 1 ст. 66 НК РФ).

Кредит предоставляется при наличии оснований, указанных в ст. 67 НК РФ, в частности при техническом перевооружении собственного производства, осуществляемого в том числе для создания рабочих мест для инвалидов, защиты окружающей среды от загрязнения промышленными отходами.

Решение о предоставлении налогового кредита по налогу на прибыль в части, поступающей в бюджет субъекта РФ, а также по региональным налогам принимается финансовыми органами субъектов РФ на основе заявлений налогоплательщиков. В соответствии с принятым решением по этому вопросу между финансовым органом и налогоплательщиком заключается договор о налоговом кредите. В договоре указывается сумма кредита, порядок уменьшения налоговых платежей, срок действия договора, порядок погашения суммы кредита и начисленных процентов, сведения о залоге либо поручительстве, ответственность сторон. Оборудование и иное имущество, приобретение которых явилось основанием для предоставления налогового кредита, не может быть в течение срока действия указанного договора реализовано самим налогоплательщиком или передано для этих целей другим лицам. Такая реализация возможна, если в договоре указаны условия такой реализации.

Копия этого договора в течение пяти дней после заключения представляется налогоплательщиком в налоговый орган по месту его налогового учета.

НК РФ предусматривает ограничения в суммах налогового кредита - в каждом отчетном периоде суммы уменьшения платежей по налогу не могут превышать 50 процентов размеров платежей по налогу, определенных по общим правилам без учета наличия договора об инвестиционном налоговом кредите (п. 3 ст. 66 НК РФ).

Пределы возможного в течение года предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек уплаты федеральных налогов и сборов установлены ст. 5 Федерального закона от 23 декабря 2004 г. "О федеральном бюджете на 2005 год" - они ограничиваются суммой 1,5 млрд. рублей. Порядок предоставления таковых по федеральным налогам устанавливается Правительством РФ.

Размещение средств бюджетов различных уровней на конкурсной основе для финансирования инвестиционных проектов физических и юридических лиц было предусмотрено Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. "О Бюджете развития РФ"*(824). Победителю конкурса инвестиционных проектов предоставлялись средства из бюджета соответствующего уровня:

- на возвратной основе с уплатой процентов за пользование бюджетным кредитом по льготной ставке, определяемой в законе о бюджете на соответствующий год;

- на условиях закрепления в государственной собственности соответствующей части акций или иного увеличения доли государства в уставных капиталах организаций.

Для целей финансирования инвестиционных проектов победителей конкурсов должен был в составе бюджета формироваться своеобразный фонд - Бюджет развития.

Указанная форма поддержки инвестиционной деятельности не нашла широкого применения, в частности, из-за отсутствия эффективных инвестиционных проектов, с одной стороны, и злоупотреблений в расходовании бюджетных средств - с другой.

С 1 января 2005 г. Закон о Бюджете развития утратил силу*(825). Соответственно Закон о федеральном бюджете на 2005 г. не упоминает о бюджетных кредитах и передаче средств в уставные капиталы частных инвесторов на конкурсной основе.

Государственные гарантии под эффективные инвестиционные проекты также предоставлялись в пределах средств Бюджета развития.

Закон о федеральном бюджете на 2005 г. предусматривает предоставление государственных гарантий по решению Правительства РФ или Министерства финансов РФ (в зависимости от суммы по гарантии) на поддержку экспорта - экспортерам, а также российским и зарубежным банкам, кредитующим российских экспортеров. Эти гарантии выдаются под встречные гарантии правительств тех иностранных государств, резидентами которых являются импортеры либо заемщики (ст. 100, 101 Закона о федеральном бюджете на 2005 г.).

Весьма широкое распространение получила такая форма поддержки инвестиционной деятельности, как возмещение из бюджета части затрат инвестора на уплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным инвесторами в российских банках. Например, такое возмещение производится по кредитам, полученным в 2002-2005 гг. в порядке и на условиях, которые установлены Правительством РФ в соответствии со ст. 74 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. сельскохозяйственным товаропроизводителям, организациям агропромышленного комплекса всех форм собственности и крестьянским (фермерским) хозяйствам по инвестиционным кредитам, полученным на срок до трех лет (п. 2 ст. 53 Закона о федеральном бюджете на 2005 г.).

Существуют и другие формы государственной поддержки инвестиционной деятельности. Так, город Москва привлекает инвесторов для создания домов быта, оказывающих широкий спектр услуг гражданам в районах их проживания, в том числе предоставляя льготы по коммунальным платежам, выгодные для инвесторов арендные платежи (с использованием понижающих арендные платежи коэффициентов).