И особенности управления национальными окраинами

Россия всегда была многонациональным государством, «прираставшим» окраинами. В XIX в. происходит заметное расширение территории Российской империи, которая, в общем, увеличилась примерно на 20 %. Способы присоединения этих земель были разными:

• Военный (война со Швецией – Финляндия; война с Турцией – Бессарабия; война с Францией – большая часть Герцогства Варшавского, Кавказская война – Кавказ).

• Мирная экспансия, колонизация (Казахстан, часть Сибири и Дальнего Востока).

• По договору (Грузия).

Правовое положение окраин

Государственное единство обеспечивалось тремя способами придания правового статуса окраинам.

1) Общеимперский статус. Его имело большинство окраин, не обладавших собственной государственностью или ее элементами.

2) Широкий государственно-правовой статус. Его имели Финляндия и Польша, которые в составе империи обладали атрибутами государственности – конституцией и самоуправлением.

• Финляндия именовалась Великим княжеством Финляндским, а русский император являлся Великим князем финляндским и был главой исполнительной власти. Законодательная власть принадлежала сословному Сейму, а исполнительная – Правительствующему Сенату из двенадцати человек, избранных Сеймом.

• Царство Польское получило конституцию, которой Александр I даже присягнул, что создало своеобразное положение, когда самодержавный в империи монарх стал ограниченным в ее части. В Центральной Европе Польша была единственным государством, обладавшим парламентом, избираемым прямыми выборами всеми общественными классами, хотя и с незначительным участием крестьян. В Царстве Польском была сохранена своя армия. Официальным государственным языком был польский, органы власти формировались, как правило, из поляков. Существовал герб Царства Польского, католическая религия пользовалась «особым покровительством правительства». Сохранилось свое гражданское законодательство, введенное в Герцогстве Варшавском в 1808 г., по образцу кодекса Наполеона.

3) Общеимперский статус с наличием некоторых особенностей.

• Управление Остзейским краем строилось на общеимперских началах, однако здесь были и свои особенности, преимущественно в организации сословного управления и суда.

• Для Прибалтики был издан свод местных законов, гарантирующий привилегии дворянству, мещанству, духовенству.

• Статус Бессарабии получила не предполагал элементов государственности, но местная элита получила определенные права в управлении краем.

Принципы управления национальными окраинами

Они были весьма гибкими и продуманными и отличались от тех, которые использовались в колониальных империях того времени:

• Уважение «статус-кво» – сохранение на новой территории старого управления, языка, порядков.

• Сотрудничество с нерусскими правящими элитами.

• Создание некоторых правовых преимуществ для нерусского населения в сравнении с русским.

• Этнические и национальные критерии не были определяющими для карьеры.

• Поддержание более высокого материального уровня жизни на окраинах с помощью налоговой системы.

• Терпимость русских по отношению к нерусским народам и восприимчивость к их опыту.

Однако реализация этих принципов была в большей степени свойственна первой половине XIX столетия. В дальнейшем ситуация стала меняться.

Этапы национальной политики в XIX в.

1) До Польского восстания 1863 г.:

- терпимость к национальным особенностям;

- национальная политика не имела культурно-языковой направленности.

2) После Польского восстания 1863 г.:

- происходит постепенная административная интеграция окраин в состав империи;

- начинается языково-культурная унификация в форме русификации.

Причины смены курса

• «Польский синдром». Поскольку Польша имела в составе России больше прав, чем иные территории, возникло опасение, что именно это и порождает сепаратизм.

• Развитие национальных движений. Это был естественный процесс, связанный с формированием наций. Средством борьбы с национальными движениями стало укрепление системы общеимперского управления.

• Стремление государства унифицировать все части империи ради совершенствования управления многонациональной и многоконфессиональной страной.

• Влияние национальной политики европейских государств, где в то время возобладала тенденция к унификации управления.

• Влияние освободительного движения против самодержавия. Поскольку его представители (как либералы, так и демократы) объявляли о своей поддержке национальных свобод, и в особенности свободы Польши, власть стремилась лишить их союзников.

3 М. М. Сперанский и систематизация права.

Свод законов Российской империи

Рисунок 30 – Сперанский Михаил Михайлович (1772-1839)

Сперанский Михаил Михайлович (1772-1839) – знаменитый государственный деятель (рисунок 30), прозванный «светилом российской бюрократии». Родился в 1772 г. в семье священника. Получил образование в главной семинарии при Александро-Невском монастыре в Петербурге, где по окончании преподавал математику, физику, красноречие, философию. Служа домашним секретарем кн. А. Б. Куракина, познакомился с воззрениями Вольтера, энциклопедистов и либеральными идея-ми того времени.

В 1802 г. перешел на службу в министерство внутренних дел и получил звание статс-секретаря. Как составитель докладов и отчетов по министерству, был замечен государем. В 1808 г. он уже находился в царской свите во время его Эрфуртского свидания с Наполеоном, обратив на себя внимание последнего. В 1808 г. Сперанский назначен министром юстиции. Готовя реформу государственной службы, он инициировал указ (1809), вводивший «экзамен на чин».

Осенью 1808 г. Александр I поручил Сперанскому разработку проекта государственных преобразований, в которой активно участвовал и сам. Общие принципы новшеств были развиты и обоснованы во «Введении к уложению государственных законов», составленном Сперанским к осени 1809 г. Предполагалось ввести разделение ветвей власти. Законодательным органом должна была стать Государственная дума, собиравшаяся ежегодно без всякого созыва. Законодательная инициатива и утверждение закона должны принадлежать только императору, но ни один закон не мог иметь силы без рассмотрения в Государственной думе. Судебная власть сосредотачивалась в четырех инстанциях. Первые три были выборными. Члены высшей инстанции – Сената назначались императором из числа лиц, выбранных губернскими думами и внесенных в государственный избирательный список. Предусматривалось введение суда присяжных. Исполнительная власть принадлежала императору, но министры были ответственны и перед Государственной думой. Министр мог быть предан суду по постановлению Думы, утвержденному императором. Предусматривалось введение Государственного совета для рассмотрения проектов законов.

Планы Сперанского вызвали противодействие консерваторов. Их позицию выразил Н.М. Карамзин. В своей «Записке о древней и новой России», он утверждал, что государь не должен и не имеет права ограничить свою власть, потому что Россия вручила его предку самодержавие нераздельное. Он утверждал, что самодержавие – исторически сложившаяся и единственно возможная для России форма правления, нарушение которой неизменно приводило и приведет к смуте. Император стал тяготиться влиянием Сперанского. Готовясь к войне с Наполеоном, против которой возражал Сперанский, он без объяснения причин отправил его в ссылку в Нижний Новгород.

После помилования в 1816 г. Сперанский был назначен пензенским, а затем сибирским губернатором (1819). В 1821 г. он возвратился в Петербург другим человеком – не либералом, а сторонником неограниченного самодержавия, и доказал свою лояльность участием в суде над декабристами. Главным делом Сперанского в царствование императора Николая I было составление «Полного Собрания» (1830) и «Свода Законов» (1832). Незадолго до своей смерти в 1839 г. был возведен в графское достоинство.

Систематизация права

В первой половине XIX в. произошли серьезные и давно назревшие изменения в российском законодательстве. Однако они были связаны не столько с его содержанием, сколько с формой. Главной задачей, которую до этого безуспешно пытались решить еще со времен Екатерины II, было наведение порядка в законодательстве, его упорядочение и обновление.Соборное Уложение 1649 г. давно устарело, но продолжало использоваться даже в XIX в. Накопление огромной массы законодательных актов, вышедших с середины XVII столетия, чрезвычайно затрудняло их использование и приводило к злоупотреблениям. Законы зачастую противоречили друг с другом и не отражали в достаточной мере общественных потребностей.

За период XVIII – начала XIX вв. безрезультатно создавались и работали 10 комиссий по составлению нового Уложения. В 1826 г. 10-я комиссия преобразована во II отделение СЕИВК во главе со Сперанским, ставшим «архитектором» грандиозной работы. Сперанский М. М. выделил 3 стадии кодификационных работ:

1) издание всех законов (вышедших после 1649 г.) в хронологическом порядке;

2) издание действующих законов в систематическом порядке;

3) кодификация (приведение действующих законов в систему по отраслям права с дополнениями и уточнениями).

Рисунок 31 – Полное собрание законов

Из двух возможных подходов к кодификации права – сведения всех существующих (действующих и недействующих) законов воедино и без изменений или составление нового Уложения – был выбран первый (образцом для будущего Свода стал кодекс Юстиниана). Предстояло выявить и собрать огромное количество законодательных актов. После 1649 года в России не осуществлялась ни официальная, ни частная публикация собраний законов. Многие законы вообще не публиковались, а размножались путем переписывания. Таких актов было обнаружено свыше 2 тыс. Составители проделали колоссальную работу по выявлению нормативных актов, их сличению, отбору. Составленный реестр отобранных актов включал 53239 наименований. В 1830 году Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ) было подготовлено и напечатано. Оно состояло из 40 томов законов (330920 актов) и 6 томов приложений (указатели, книга чертежей и рисунков и т.д.) (рисунок 31). Это было Первое ПСЗ, включившее законы за период 1649-1825 гг. В дальнейшем издание было продолжено. Выходило Второе ПСЗ (1825-1881) и Третье ПСЗ (1882-1917).

После издания Первого Полного собрания Сперанский приступил ко второму этапу работы – созданию Свода законов Российской империи (СЗ). При его составлении исключались недействующие нормы, устранялись противоречия, проводилась редакционная обработка текста. Сперанский исходил из того, что «Свод есть верное изображение того, что есть в законах, но он не есть ни дополнение их, ни толкование». Вместе с тем он неоднократно и сам формулировал новые нормы, не опирающиеся на действующий закон, особенно в сфере гражданского права.

В Своде законов весь материал был расположен по особой системе, разработанной Сперанским. Если ПСЗ строится по хронологическому принципу,то Свод – по отраслевому,хотя и не совсем последовательно проведенному. В основу структуры Свода было положено деление права на публичное и частное, идущее от западноевропейских концепций, восходящих к римскому праву. Сперанский только называл эти две группы законов государственными и гражданскими. Работая над Сводом, он изучил лучшие образцы западной кодификации – римский, французский, прусский, но не скопировал их, а создал собственную оригинальную систему.

Свод был издан в XV томах, объединенных в 8 разделов:

1. Основные государственные законы (т. I, ч. 1);

2. Государственное управление:

• учреждения центральные (т. I, ч. 2);

• учреждения местные (т. П);

• устав о государственной службе (т. III);

3. «Законы правительственных сил»:

• устав о повинностях (т. IV);

• устав о податях и пошлинах (т. V);

• устав таможенный (т. VI);

• уставы монетный, горный и о соли (т. VII);

• уставы лесной, оброчных статей и счетные (т. VIII);

4. Законы о состояниях (т. IX);

5. Законы гражданские и межевые (т. X);

6. Уставы государственного благоустройства:

• уставы духовных дел, иностранных исповеданий, кредитный, торговый, промышленный (т. XI);

• уставы путей сообщения, почтовый, телеграфный, строительный, положения о взаимном пожарном страховании, сельском хозяйстве, найме на сельские работы, трактирных заведениях, благоустройстве в казачьих селениях, колониях иностранцев на территории империи (т. XII);

7. Уставы благочиния:

• уставы о народном продовольствии, об общественном призрении, врачебный (т. XIII);

• уставы о паспортах, о беглых, цензурный, о предупреждении и пресечении преступлений, о содержащихся под стражей, о ссыльных (т. XIV);

8. Законы уголовные (т. XV).

С самого начала законодатель установил, что эта структура Свода должна оставаться неизменной, даже если менялось содержание отдельных законов. Этот принцип соблюдался на всем протяжении истории Свода, т. е.до Октябрьской революции. Только в 1885 г. к Своду был добавлен XVI том, содержащий процессуальное законодательство.