Система межбюджетных отношений в РФ

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные отношения определяются как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса».

Более широкого определения придерживаются А.М. Бабич и Л.Н. Павлова: «Межбюджетные отношения – это совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса».

Одним из важнейших условий упрочения российского федерализма и укрепления территориальной целостности нашего государства является развитие межбюджетных отношений. В настоящее время основные положения межбюджетных отношений зафиксированы в Бюджетном и Налоговом кодексах РФ. При разграничении налогов между уровнями бюджетной системы исходят из следующих принципов:

• чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закреплен данный вид налога (принцип стабильности);

• налог должен закрепляться за тем уровнем власти, чья налоговая база в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти (принцип эффективности);

• при широком распространении налоговой базы «крупных» налогов по территории страны, независимо от равномерности ее размещения, такие налоги могут быть совместными налогами, направляемыми в соответствующих долях в разные уровни бюджетной системы.

Подавляющее большинство налогов и сборов является федеральным - ставка и база этих налогов и сборов устанавливаются НК РФ.

Распределение поступлений от них также является прерогативой федерального центра, что находит свое отражение в БК РФ и НК РФ. БК РФ введены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов РФ. Полномочия по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты передаются органам государственной власти субъектов РФ. В случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, в местные бюджеты соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного БК РФ), как правило, должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Дифференциация указанных нормативов допускается лишь в отношении налога на доходы физических лиц в рамках формализованных схем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Таким образом, для каждого уровня власти БК РФ устанавливает источники доходов бюджетов.

Основными доходами, формирующими 69% поступлений региональных бюджетов, являются налоги на прибыль и доходы физических лиц. К региональным налогам относятся налоги на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. Все остальные источники доходов субъектов РФ являются федеральными налогами и сборами. Причем ограничения на определения базы и ставок региональных налогов установлены НК РФ. Таким образом, федеральные власти имеют мощный рычаг влияния на регионы. Они могут в любой момент осуществить пересмотр распределения поступлений от федеральных налогов. Указанные налоговые доходы могут быть переданы полностью или частично органами государственной власти субъектов РФ в соответствующие местные бюджеты в порядке, предусмотренном БК РФ.

Уровень доходов региональных бюджетов находится в прямой зависимости от положений федерального законодательства, поэтому особенностью источников доходов региональных бюджетов является высокая доля федеральных налогов, нормативы отчислений которых установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации на бессрочной основе, и безвозмездных перечислений из федерального бюджета при низкой доле собственных доходов.

Перераспределение бюджетных ресурсов между федеральным, региональными и местными бюджетами осуществляется также с помощью межбюджетных трансфертов. Основными видами межбюджетных трансфертов являются финансовая помощь (дотации и субсидии), субвенции на осуществление делегированных полномочий, а также субсидии из местных бюджетов на выполнение межмуниципальных функций и реализацию режима «отрицательных трансфертов».

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ всем регионам предоставляются в случае, если уровень их расчетной бюджетной обеспеченности не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания для субъектов РФ. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности регионов определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены его консолидированным бюджетом, исходя из налогового потенциала, и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий.

Субсидии на софинансирование расходов направляются на поддержку приоритетных социально значимых расходов территориальных бюджетов развития социальной инфраструктуры, софинансирование расходных обязательств. Особое место в системе финансовой поддержки регионов занимают субвенции на реализацию делегированных федеральных полномочий.

В соответствии со ст. 132.1 БК РФ в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ, бюджетам бюджетной системы РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.

Для создания стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях необходимо обеспечить повышение эффективности использования бюджетных средств и создание стимулов субъектам Российской Федерации к внедрению передовых технологий управления бюджетным процессом. Для этого созданы системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации, а также показатели оценки качества этого процесса. Показатели оценки должны содержать индикаторы использования в бюджетном процессе инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включающих доклады главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях деятельности, и обоснования бюджетных ассигнований.

На основании мониторинга качества управления бюджетным процессом на региональном уровне предполагается формирование рейтинга субъектов Российской Федерации, в соответствии с которым они будут поощряться или им будут выноситься предписания о ненадлежащем качестве управления бюджетным процессом и наказании. Так, низкая степень качества управления бюджетным процессом будет являться основанием для внесения предложения Министерством финансов Российской Федерации высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации о рассмотрении вопроса о соответствии руководителя финансового органа субъекта Российской Федерации занимаемой должности.

Для повышения эффективности предоставления делегированных государственных (муниципальных) услуг необходима разработка положения об утверждении в составе методик расчетов субвенций поправочных коэффициентов, учитывающих фактический уровень охвата населения передаваемыми государственными (муниципальными) услугами, что позволит снизить объем неиспользованных средств субвенций по отдельным делегированным полномочиям. Необходимо повысить эффективность контроля за качеством исполнения передаваемых полномочий.

В целях наиболее эффективного предоставления отдельных муниципальных услуг населению следует более четко разграничить расходные обязательства в сферах, отнесенных к ведению как муниципальных районов, так и поселений, что позволит устранить возможность дублирования функций указанных муниципальных образований. К таким функциям относятся обеспечение досуга и массового отдыха населения, организация библиотечного обслуживания и т. д.

Существенным резервом повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами является объединение усилий нескольких субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по совместному предоставлению государственных (муниципальных) услуг гражданам. В связи с этим потребуется внесение изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации и разработка методических рекомендаций по механизму финансового обеспечения региональной и муниципальной кооперации.

При определении уровня финансовой автономии муниципальных образований включение налоговых доходов по дополнительным нормативам в объем межбюджетных трансфертов местным бюджетам снижает стимулы к наращиванию доходов за счет роста поступлений от налоговых доходов, в связи с чем следует не учитывать такие нормативы при расчете доли межбюджетных трансфертов для целей определения условий организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

Перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов является налог на недвижимость. Необходимо завершить работу по подготовке предложений о распределении доходов от данного налога между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. Введение налога на недвижимость целесообразно после установления отдельных его элементов и проведения апробации механизма указанного налога в отдельных субъектах Российской Федерации.