Глава IX. Правовое регулирование добычи нефти и газа

9.1. Основы государственной политики в области развития нефтегазового комплекса

Россия располагает значительными запасами энергетических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой развития экономики, инструментом проведения внутренней и внешней политики. Роль страны на мировых энергетических рынках во многом определяет ее геополитическое влияние. В то же время, вопросы обеспечения энергетической безопасности[152] Российской Федерации в целом и бесперебойного энергоснабжения отдельных её регионов являются приоритетными в деятельности Правительства Российской Федерации. Для комплексного решения данных задач, Правительством Российской Федерации была разработана и утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2020 года[153].

Для обеспечения энергетической безопасности необходимо решение двух первоочередных проблем. Во-первых, необходимо осуществить модернизацию во многом устаревшей морально и изношенной физически технологической базы топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и обеспечить воспроизводство его вырабатываемой ресурсной базы. Предусматривается, что из-за ограниченности инвестиций (кроме нефтяной отрасли) будет осуществляться в первую очередь технологическая модернизация существующих производственных мощностей (с учетом продления сроков их службы), а в дальнейшем - их коренная реконструкция и создание новых мощностей с использованием лучших отечественных и соответствующих российским условиям зарубежных технологий. Во-вторых, потребуется изменение структуры потребления и размещения производства топливно-энергетических ресурсов. Необходимо увеличить долю потребления атомной и гидроэнергии, угольной продукции и использования возобновляемых источников, а также рассредоточение из Западной Сибири по другим регионам страны (Восточная Сибирь и Дальний Восток, Европейский Север и Прикаспийский регион) добычи углеводородов.

Организация воспроизводства ресурсной базы ТЭК производится в плановом порядке. Программы и условия лицензирования недр в Российской Федерации на период до 2020 года, исходя из намечаемых уровней добычи топлива, должны обеспечивать расширенное воспроизводство минерально-сырьевой базы: прирост запасов нефти в количестве 7,5 - 10 млрд. т и газа в количестве 11,2 - 18,8 трлн. куб. м. При этом вероятные запасы и ресурсы распределенного фонда недр в основных районах добычи нефти и газа (Поволжье и Западная Сибирь) могут обеспечить воспроизводство минерально-сырьевой базы в ближайшие 10 - 15 лет не более чем на 30 - 40 процентов, а остальные запасы должны быть приращены за счет разведки и освоения новых территорий и акваторий России. Для реализации программы расширенного воспроизводства минерально-сырьевой базы необходима активная политика в области лицензирования недр.

Стратегическими целями развития нефтяного и газового комплекса являются:

стабильное, бесперебойное и экономически эффективное удовлетворение внутреннего и внешнего спроса на нефть, газ и продукты их переработки;

развитие единой системы газоснабжения и транспортировки нефти и её расширение на восток России, усиление на этой основе интеграции регионов страны;

совершенствование организационной структуры газовой отрасли с целью повышения экономических результатов её деятельности и формирования либерализованного рынка газа;

обеспечение стабильно высоких поступлений в доход консолидированного бюджета;

обеспечение политических интересов России в мире;

формирование устойчивого платежеспособного спроса на продукцию сопряженных отраслей российской экономики (обрабатывающей промышленности, сферы услуг, транспорта и т.п.).

Для достижения этих целей необходимо обеспечить:

рациональное использование разведанных запасов нефти и газа, обеспечение расширенного воспроизводства сырьевой базы нефтегазодобывающей промышленности;

ресурсо- и энергосбережение, сокращение потерь на всех стадиях технологического процесса при подготовке запасов, добыче, транспорте и переработке нефти и газа;

углубление переработки нефти, комплексное извлечение и использование всех ценных попутных и растворенных компонентов нефти и газа;

формирование и развитие новых крупных центров добычи нефти и газа, в первую очередь в восточных районах России и на шельфе арктических и дальневосточных морей;

развитие транспортной инфраструктуры комплекса для повышения эффективности экспорта газа, нефти и нефтепродуктов, её диверсификация по направлениям, способам и маршрутам поставок на внутренние и внешние рынки; своевременное формирование транспортных систем в новых нефтегазодобывающих регионах;

развитие газоперерабатывающей и гелиевой промышленности;

расширение присутствия российских нефтяных компаний на зарубежных рынках, их участие в производственных, транспортных и сбытовых активах за рубежом.

Исходя из современного и прогнозируемого качества сырьевой базы нефтяной и газовой отрасли необходимы:

значительная интенсификация геологоразведочных работ, чтобы обеспечить необходимый прирост добычи из не открытых пока месторождений. Государственная программа лицензирования недр должна с учетом вероятных рисков обеспечить достижение необходимых для устойчивого развития отрасли уровней геологоразведочных работ и объемов инвестиций в них;

совершенствование технологий добычи нефти и газа в целях более полного извлечения углеводородов и увеличения уровней текущей добычи разрабатываемых месторождений;

реализация технологии повышения эффективности создания и эксплуатации подземных хранилищ газа;

разработка технологий использования газа на нетопливные нужды.

Действующими государственными программами предусмотрено проведение комплекса работ по освоению и разработке разведанных месторождений нефти и газа, а так же установлены плановые показатели производства эксплуатационного и разведочного бурения и производства ремонтных работ на простаивающих скважинах[154].

Так же в рамках Энергетическая стратегия России на период до 2020 года предусмотрено развитие альтернативных источников энергии, в том числе атомной энергетики и использование возобновляемых ресурсов. Данным документом установлены и плановые показатели развития ТЭК к 2020 году по основным секторам.

9.2. Правовое регулирование добычи нефти и газа

Специфика правового регулирования добычи нефти и газа обусловлена тем фактом, что нефть и природный газ отнесены к перечню основных видов стратегического минерального сырья[155]. Особенности правового регулирования разведки, добычи и использования газа закреплены Федеральным законом от 31 марта 1999 г. «О газоснабжении в Российской Федерации»[156], особенности правового регулирования разведки и добычи нефти закреплены на уровне подзаконных нормативных правовых актов. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 31 марта 1999 г. «О газоснабжении в Российской Федерации», в целях обеспечения единого подхода к решению вопросов, касающихся газоснабжения в Российской Федерации, со стороны органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также организаций, осуществляющих газоснабжение в Российской Федерации, устанавливаются следующие принципы государственной политики в данной области:

1. государственная поддержка развития газоснабжения в целях улучшения социально-экономических условий жизни населения, обеспечения технического прогресса и создания условий для развития экономики Российской Федерации с учетом промышленной и экологической безопасности;
2. государственное регулирование рационального использования запасов газа, особенно запасов газа, имеющих стратегическое значение;
3. повышение уровня газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, на основе формирования и реализации соответствующих федеральной, межрегиональных и региональных программ газификации;
4. определение основ ценовой политики в отношении газа;
5. создание условий для широкого использования газа в качестве моторного топлива и сырья для химической промышленности Российской Федерации;
6. обеспечение надежной сырьевой базы добычи газа;
7. обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации.

Месторождения газа, имеющие стратегическое значение для газоснабжения в Российской Федерации, относятся к объектам федерального значения. Обоснование необходимости отнесения месторождения газа к объектам федерального значения, а также предложение о его отнесении к таким объектам вносится на рассмотрение Правительства Российской Федерации федеральным органом управления государственным фондом недр. Отнесение месторождения газа к объектам федерального значения осуществляется Правительством Российской Федерации по согласованию с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено месторождение газа. В целях обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации часть месторождений газа федерального значения, эксплуатация которых отнесена на последующий период, может быть включена в федеральный фонд резервных месторождений газа решением Правительства Российской Федерации. Федеральный фонд резервных месторождений газа формируется из числа открытых и разведанных месторождений газа, для которых лицензии на добычу газа не выданы[157]. При включении в федеральный фонд резервных месторождений газа месторождения, поиск и разведка которого произведены недропользователем за счет собственных средств, данному недропользователю выплачивается компенсация за счёт федерального бюджета в порядке, установленном Правительством Российской Федерации[158].

Решение о вводе в эксплуатацию месторождения газа из федерального фонда резервных месторождений газа принимается Правительством Российской Федерации. В целях обеспечения надежного газоснабжения в Российской Федерации Правительство может без проведения конкурса принять решение о передаче месторождения газа федерального значения в эксплуатацию организации, осуществившей за счет собственных средств поиск и разведку указанного месторождения, организации - собственнику Единой системы газоснабжения или организации - собственнику региональной системы газоснабжения. Решение о передаче в эксплуатацию месторождения газа федерального значения может быть принято на основании конкурса. Организации, которой передано месторождение газа федерального значения в эксплуатацию, предоставляется лицензия, оформленная в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Проведение работ по поиску и оценке месторождений нефти и газа допускается после оформления в установленном законом порядке горного отвода. При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения нефти, газа или теплоэнергетических вод, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр. Порядок проведения геологоразведочных работ по поиску и оценке месторождений нефти и газа установлен Временным положением об этапах и стадиях геологоразведочных работ на нефть и газ[159]. Работы по поиску месторождений нефти и газа осуществляются по проектам, которые составляются и утверждаются в соответствии с действующими инструкциями и нормативными документами. В зависимости от стоящих перед ними задач, данные работы включают региональный, поисково-оценочный и разведочный этапы. В рамках каждого этапа выделяются отдельные стадии.

Целью региональных геолого-геофизических работ является изучение основных закономерностей геологического строения слабо исследованных территорий, оценка перспектив их нефтегазоносности и определение первоочередных районов для постановки поисковых работ на нефть и газ на конкретных объектах. Региональный этап изучения недр предшествует поисково-оценочному этапу и проводится до тех пор, пока существуют благоприятные предпосылки для обнаружения новых перспективных комплексов на неосвоенных глубинах и зон нефтегазонакопления в слабоизученных районах. В пределах нефтегазоносных районов региональные работы могут проводиться одновременно с поисково-оценочными и разведочными работами. Региональный этап разделяется на стадии прогноза нефтегазоносности и оценки зон нефтегазонакопления. На первой стадии обосновываются наиболее перспективные направления дальнейших исследований и проводится выбор первоочередных объектов - нефтегазоперспективных районов и зон, перспективных комплексов. Итогом второй стадии регионального этапа является отчёт о геологических результатах и оценке ресурсов, который обосновывает выбор районов и устанавливает очередность проведения на них поисковых работ.

Целью поисково-оценочных работ является обнаружение новых месторождений нефти и газа или новых залежей на ранее открытых месторождениях и оценка их запасов. Поисково-оценочный этап разделяется на стадии: выявления объектов поискового бурения, подготовки объектов к поисковому бурению, поиска и оценки месторождений (залежей). В отдельных случаях при оценке месторождений с целью уточнения промысловых характеристик проводится опытная эксплуатация пробуренных в рамках данной стадии единичных скважин. Опытная эксплуатация проводится по индивидуальным проектам, в которых определяются сроки проведения и максимальные объемы отбора нефти и газа. По результатам работ на стадии поиска и оценки месторождений (залежей) проводится систематизация геолого-геофизических материалов и составляется отчет о результатах поисково-оценочных работ. В случае открытия месторождения (залежи) проводится подсчет геологических и извлекаемых запасов углеводородов, а также сопутствующих компонентов в соответствии с действующими нормативными документами.

Целью разведочного этапа является изучение характеристик месторождений нефти и газа, обеспечивающих составление технологической схемы их разработки (проекта опытно-промышленной эксплуатации), а также уточнение промысловых характеристик эксплуатационных объектов в процессе разработки. При оценке запасов нефти, газа, конденсата и содержащихся в них имеющих промышленное значение компонентов подсчитываются и учитываются:

- геологические запасы – количество нефти, газа, конденсата, находящееся в недрах;

- извлекаемые запасы – часть геологических запасов, извлечение которых из недр на дату подсчета запасов экономически эффективно в условиях конкурентного рынка при рациональном использовании современных технических средств и технологии добычи с учетом соблюдения требований по охране недр и окружающей среды.

Месторождения нефти и газа по величине извлекаемых запасов нефти и геологических запасов газа подразделяются на:

- уникальные - более 300 млн. т нефти или 500 млрд. м3 газа;

- крупные - от 60 до 300 млн. т нефти или от 75 до 500 млрд. м3 газа;

- средние - от 15 до 60 млн. т нефти или от 40 до 75 млрд. м3 газа;

- мелкие - менее 15 млн. т нефти или 40 млрд. м3 газа[160].

Поиски и освоение месторождений нефти, газа, термальных источников энергии осуществляются по проектам разведки, обустройства, разработки месторождений, включающим проектные решения и мероприятия по обеспечению промышленной безопасности, охране труда, недр и окружающей среды[161]. На их основании разрабатываются рабочие проекты на строительство скважин (индивидуальные или групповые), которые должны обеспечивать безаварийную проводку ствола, безопасность труда в процессе строительства скважин, их надежность и противоаварийную устойчивость при последующей эксплуатации в качестве опасных производственных объектов. Разработка проектов осуществляется специализированными организациями, имеющими соответствующую лицензию, на основании задания на проектирование, которое выдается недропользователем (заказчиком). В проектной документации должны предусматриваться решения, соответствующие передовому отечественному и зарубежному уровню промышленной безопасности, в том числе обоснованные и достаточные решения, учитывающие особо сложные геологические и гидрогеологические условия строительства, сейсмичность, оползневые и другие явления. Проект должен предусматривать мероприятия по предупреждению аварий и локализации их последствий, как на самом проектируемом объекте, так и в результате аварий на других объектах в районе его размещения. При разработке мероприятий учитываются источники опасности, факторы риска, условия возникновения аварий и их сценарии, численность и размещение производственного персонала. Проект должен обеспечить безопасность для жизни и здоровья пребывания людей в пределах зон вредного влияния работ, наиболее полное, комплексное и безопасное извлечение запасов полезных ископаемых, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений от вредного влияния проводимых работ. Разработанная проектная документация подлежит экспертизе промышленной безопасности и утверждается заказчиком.

Работы по строительству скважин могут быть начаты после инженерного обустройства месторождения при выполнении следующих условий:

- наличие проектно-сметной документации, разработанной и утвержденной в установленном порядке;

- наличие транспортных магистралей, дорог, обеспечивающих круглогодичное сообщение с базами материально-технического обеспечения и местами дислокации производственных служб организации;

- наличие согласования трасс транспортировки бурового оборудования, в т.ч. в местах пересечения трасс с ЛЭП, железными дорогами, магистральными трубопроводами и т.п.;

- наличие акта выноса местоположения скважины на местность;

- заключении договоров на производство работ с подрядчиками (субподрядчиками), службами противофонтанной безопасности.

Для обеспечения строительства опасного производственного объекта заказчик передает подрядчику утвержденную проектную документацию, назначает технический надзор за проведением строительно-монтажных работ, проверяет наличие необходимых разрешительных документов у исполнителей работ, поставщиков оборудования и материалов. Проектная организация осуществляет авторский надзор за соблюдением проекта в процессе строительства. Приёмка-сдача выполненных работ производится приёмочной комиссией в установленном законом порядке. Принятые объекты подлежат регистрации в качестве опасных производственных объектов.

Организации, эксплуатирующие месторождения нефти и газа обязаны:

1. выполнять требования промышленной безопасности, установленные к эксплуатации объектов нормативными техническими документами;
2. допускать к работе на опасном производственном объекте работников соответствующей квалификации и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе;
3. иметь в наличии и обеспечить функционирование необходимых приборов и систем контроля производственных процессов;
4. обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности, проводить диагностику, испытание, освидетельствование сооружений и технических устройств в установленном порядке;
5. организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности;
6. создавать и поддерживать в надлежащем состоянии системы наблюдения, оповещения, связи и поддержки действий в случае аварии;
7. осуществлять другие действия и мероприятия по обеспечению промышленной безопасности, установленные действующим законодательством.

Для обеспечения требований промышленной безопасности при добыче нефти и газа органами государственного горного надзора были разработаны и утверждены правила безопасности при проведении отдельных видов работ или эксплуатации промышленного оборудования[162]. Для контроля за состоянием нефтяных и газовых скважинах проводятся специальные геофизические работы. Данные работы должны проводиться в объеме и с периодичностью, предусмотренными геолого-техническим нарядом на строительство скважины, планом проведения ремонтно-восстановительных работ и мероприятиями по контролю за разработкой пластов, состоянием и эксплуатацией скважин и скважинного оборудования. Проведение геофизических работ обеспечивается специализированными организациями.

Нефтяные и газовые скважины, текущая эксплуатация которых невозможна по различным причинам, подлежат ликвидации или консервации. Ликвидация и консервация скважин производится по инициативе собственника или компетентных государственных органов в установленном порядке на основании утверждённого проекта. В проектной документации на консервацию или ликвидацию скважины должны быть предусмотрены мероприятия по предупреждению аварий, локализации и ликвидации их последствий как в процессе консервации или ликвидации, так и по завершении его консервации, в том числе мероприятия по предотвращению проникновения посторонних лиц на территорию законсервированной скважины. Консервация скважин производится в процессе строительства, после его окончания и в процессе эксплуатации на срок от 6 месяцев до 10 лет. Предусмотренное проектом сезонное прекращение работ консервацией не считается. Также консервации подлежат все категории скважин, законченных строительством, на срок до их передачи заказчику для дальнейшей организации добычи нефти, газа, закачки воды в соответствии с проектной документацией. Все ликвидируемые скважины в зависимости от причин ликвидации подразделяются на 4 категории:

I - скважины, выполнившие свое назначение;

II - скважины, ликвидируемые по геологическим причинам;

III - скважины, ликвидируемые по техническим причинам;

IV - скважины, ликвидируемые по технологическим, экологическим и другим причинам.

Обязательным условием ликвидации или консервации является проведение рекультивации территории. Работы по консервации или ликвидации нефтяных и газовых скважин подлежат сдаче по акту. Акт ликвидации (консервации) скважины подписывается собственником, органом горного надзора и органом, выдавшим лицензию на пользование недрами.

Большое внимание уделяется законодателем обеспечению безопасных условий и охране труда в нефтяной и газовой промышленности. В процессе производственной деятельности работодатель обязан обеспечить выполнение установленных законодательством условий безопасности, в том числе:

- безопасность работников при эксплуатации зданий, сооружений, оборудования, осуществлении технологических процессов, а также применяемых в производстве инструментов, сырья и материалов;

- применение средств индивидуальной и коллективной защиты работников;

- приобретение и выдачу специальной одежды, специальной обуви, других средств индивидуальной защиты;

- обучение безопасным методам и приемам выполнения работ;

- недопущение работников моложе 18 лет к работам на опасных производственных объектах, а также работников, не прошедших обязательные медицинские обследования или имеющих медицинские противопоказания.

Работники, занятые на работах с опасными и вредными условиями труда, должны проходить обязательные предварительные (при поступлении на работу) и периодические (в возрасте до 21 года - ежегодные) медицинские осмотры (обследования) для определения пригодности этих работников для выполнения поручаемой работы. При наличии медицинских рекомендаций, работники обязаны пройти внеочередной медицинский осмотр.

К работам на объектах допускаются работники после обучения безопасным методам и приемам выполнения работ, стажировки на рабочем месте, проверки знаний и практических навыков, проведения инструктажа по безопасности труда на рабочем месте и при наличии удостоверения, дающего право допуска к определенному виду работ. Срок стажировки устанавливается недропользователем самостоятельно, но не менее двух недель.

За нарушение установленных законом требований промышленной безопасности виновные лица несут дисциплинарную, материальную, административную или уголовную и имущественную ответственность. Порядок привлечения к юридической ответственности установлен с нормами трудового, административного, уголовного и гражданского законодательства Российской Федерации.