Отдел I. Советский Союз

183. Принцип единства власти. Несходство проявляется прежде всего в политическом плане. Известно различие, которое проводится в буржуазных странах между законом в формальном и законом в ма­териальном смысле слова. Закон в формальном смысле — это всякий акт, принятый парламентом и промульгированный исполнительной властью; закон в материальном смысле — это акт, который не исхо­дит обязательно от законодательной власти, но содержит в себе нор­мы общего значения, устанавливающие определенные правила пове­дения.

Это различие носит не только описательный характер. В странах либеральной демократии его рассматривают как обязательное. В со­ответствии с принципом так называемого разделения властей здесь стремятся осуществить их определенное равновесие. В таких услови­ях считается нормальным, что правила поведения, устанавливаемые правом, исходят из различных источников и что их создание не явля­ется привилегией лишь какой-либо одной из этих властей.

Марксистско-ленинская доктрина отрицает принцип разделения властей. В этом отношении ей способствует тот факт, что в практике современного мира указанный принцип ведет ко все большему ослаб­лению роли подлинного закона, то есть акта парламента, в интересах других «властей», а именно исполнительной или административной власти[104]. Развитие практики издания декретов-законов, новое разли­чие между законом и регламентом, установленное во Франции Кон­ституцией 1958 года, независимость судебной власти по отношению к власти законодательной, характерная для стран общего права, все это объявляется факторами, способствующими отходу от принци­па народного суверенитета. Утверждается, что в Советском Союзе нет подобной практики, противоречащей подлинной демократии; вся власть сконцентрирована в руках Верховного Совета; в каждой союз­ной республике вся полнота власти передана Верховному Совету рес­публики. Совет Министров Союза ССР и Советы Министров союз­ных республик, равно как и вся исполнительная власть, ответственны перед этими Верховными Советами. Таким образом, вопрос о разде­лении властей или их равновесии и не стоит. Самое большое, что мо­жет иметь место, — распределение функций между органами госу­дарственного управления, органами правосудия и прокуратуры. Однако не может быть и речи о том, чтобы поставить управление и правосудие в один ранг с Верховным Советом, который в соответст­вии с принципом единства власти, принятым в Советском Союзе, вы­ступает именно как высший орган государственной власти.

В СССР традиционно не существовал конституционный кон­троль. Иное противоречило бы принципу полновластия Верховного Совета. Однако в ходе перестройки в 1989 году был создан Комитет конституционного контроля СССР, но с ограниченными полномо­чиями[105]. Его решения касались в основном прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией СССР. Комитет не пережил авгус­товского путча 1991 года, но в Российской Федерации Законом от 12 июля 1991 г. был создан Конституционный Суд РСФСР. Комитет конституционного контроля СССР походил на французский Консти­туционный совет: Конституционный Суд России ближе к модели Конституционного суда ФРГ.

Таким образом, законодательная власть в стране осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР и Верховными Советами союзных республик. При этом право законодательной инициативы было предоставлено широкому кругу субъектов, в том числе Верхов­ному Суду СССР, Генеральному прокурору СССР, общественным ор­ганизациям.

184. Применение принципа. Когда речь заходила о применении изложенного принципа, возникают трудности. В самом деле, как практически осуществить, чтобы все законы в таком сложном ком­плексе, какой представляет собой общество в Советском Союзе, всег­да выступали как акты Парламента? Советская доктрина рассмат­ривала практику издания декретов-законов, а также признание и расширение автономного нормотворчества исполнительной власти в буржуазных странах как посягательство на принцип народного суве­ренитета. Юристы буржуазных стран в ином виде изображают этот процесс и связывают его с увеличением задач, возлагаемых на госу­дарство, и потребностью в действенной администрации. Каким же образом удается в Советском Союзе сохранить уважение к народному суверенитету и одновременно удовлетворить потребность в дейст­венной администрации?

Один из путей к этому мог бы состоять в расширении сферы ком­петенции и полномочий местных советов, которые, так же как и Вер­ховные Советы, выражают волю народа. Однако в общем, по этому пути далеко не пошли.

Был избран другой путь. Практика издания декретов-законов французского образца не известна в СССР; здесь никогда не прово­дилось делегирование законодательных функций органам испол­нительной власти, в том числе Советам Министров. Потребность в эффективном управлении удовлетворяется без нарушения рассматри­ваемого принципа. Для этого использовалась практика постоянного делегирования функций Верховного Совета на период между сессия­ми его органу — Президиуму. Законотворчество остается делом иск­лючительно законодательной власти, но практически оно осущес­твляется по преимуществу Президиумом, решения которого одобря­ются затем Верховным Советом, причем на голосование ставились лишь особо важные законы. Контроля за конституционностью зако­нов не существовало, и, кроме того. Верховный Совет мог беспрепят­ственно менять Конституцию. Ситуация изменилась в 1989 году с со­зданием Съезда народных депутатов. За ним было сохранено право изменять Конституцию. Он принимал и особо важные законы.

Совет Министров уполномочен Конституцией принимать поста­новления и распоряжения, но только на основе и во исполнение дей­ствующих законов, а не как признанная самостоятельная регламен-тарная власть. Однако широкие формулы в текстах законов оставля­ют административным властям простор для самостоятельности в рам­ках этих законов, и большинство мер, определявших жизнь в Советс­ком Союзе, установлено Советом Министров и подчиненнымиемуорганами.

Когда мы говорим о деятельности Президиума Верховного Сове­та и Совета Министров, то, чтобы сохранить реалистический подход, следует помнить о прямых связях между этими органами и Комму­нистической, партией СССР. Конституция СССР 1977 года говорит об этом в ст. 6: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и об­щественных организаций является Коммунистическая партия Совет­ского Союза». Конституция лишь подтвердила то, что всегда сущес­твовало. И до 1977 года КПСС руководила политикой страны. В рамках самой партии решения принимаются ее Центральным Коми­тетом, но чаще всего Политбюро.

185. Советский федерализм. СССР составляли 15 союзных рес­публик. Это — федеральное государство, что обусловлено протяжен­ностью территории, наличием множества национальностей. Царская Россия федерализма не знала. В Верховном Совете СССР наряду с Советом Союза существовал Совет Национальностей, порядок формирования которого отражает наличие союзных и автономных рес­публик. Однако федеральный характер государства был ограничен тем, что Коммунистическая партия СССР действовала на централи­зованной основе.

Как и во всяком федеральном государстве, в СССР была распреде­лена компетенция между Союзом и союзными республиками.

Конституция 1936 года предусматривала издание общесоюзных кодексов для ряда отраслей права: уголовного права, гражданского права и др. Практически во исполнение этого предписания Консти­туции был издан лишь один общесоюзный Закон о судоустройстве 1938 года. Работы по подготовке общесоюзных кодексов не вышли из стадии предварительных проектов, которые не были опубликованы. В 1953 году произошел отход от чрезмерной централизации предшес­твующего периода. В Конституцию были внесены изменения, вос­произведенные затем Конституцией СССР 1977 года, не предусмат­ривающие более издания общесоюзных кодексов, кроме некоторых, как, например. Таможенный кодекс. В других областях общесоюзная компетенция ограничена изданием лишь Основ законодательства, в соответствии с которыми каждая союзная республика должна изда­вать свои собственные кодексы.

В федеральном устройстве СССР в итоге перестройки и событий начала 90-х годов произошли существенные изменения. Союзные республики сперва провозгласили независимость, а затем реально пришли к ней. Каждая из них закрепила свою независимость издани­ем Конституции. В конце 1991 года возникло Содружество Незави­симых Государств.

186. Основы законодательства и новейшие кодексы. В 1958 году были приняты Основы законодательства в области судоустройст­ва, уголовного процесса и уголовного права, в 1961 году — Основы гражданского законодательства и Основы гражданского судопроиз­водства, а позднее — Основы законодательства о семье. Основы за­конодательства о труде, Основы законодательства о здравоохранении и ряд других. В союзных республиках на базе принятых Основ за­конодательства активно проводилась кодификация. Самая боль­шая из союзных республик — РСФСР — в 1960 году приняла свои новые Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы и новый За­кон о судоустройстве, в 1964 году — свои новые Гражданский и Гражданско-процессуальный кодексы, а в 1969 году — новый Семей­ный кодекс

Нормы, содержащиеся в Основах законодательства, как правило, полностью воспроизводятся в кодексах, иногда с незначительными модификациями. Однако кодексы более детализированы, чем Осно­вы. Закон о судоустройстве РСФСР содержит 64 статьи, в то время как соответствующие Основы — 39; число статей в Уголовном кодек­се РСФСР составляет 269 (в Основах — 47), а в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР — 413 (в Основах — 54). Гражданский ко деке РСФСР содержит 569 статей, опирающихся на 129 статей Основ гражданского законодательства. Эти цифры интересны, поскольку они содержат указание на степень автономии, предоставленной союз­ным республикам. В целом эта автономия используется в достаточно скромной степени. Какого-либо органа, призванного координировать подготовку кодексов и обеспечивать их единообразие, не существует. Но сложилась практика, когда проект кодекса, подготовленный в од­ной союзной республике, сообщается другим республикам. Кодексы весьма схожи между собой.

187.Указы Президиума. Порядок деятельности Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик таков, что принимаемые ими законы в собственном смысле слова немногочисленны К принятию законов Верховным Советом прибегают тогда, когда хотят придать закону особую значимость. Практически чаще всего используется форма указа, издаваемого Президиумом Верховного Со­вета; такая практика кажется настолько естественной, что к ней при­бегают в некоторых случаях даже для внесения изменений в Консти­туцию. Верховный Совет ограничивается тем, что на своей очередной сессии утверждает, не входя в обсуждение деталей, все указы, приня­тые в интервале между этой и предыдущей сессиями.

Законы и указы — основа советского правопорядка. И с теми, и с другими легко ознакомиться. Они публикуются в официальных обще­союзных и республиканских периодических изданиях. Часто издаются различного рода хронологические и систематические сборники как общесоюзного, так и республиканского законодательства.

188. Другие акты. Принимаемые на основе и во исполнение за­конов Советами Министров, союзными республиканскими министер­ствами акты по своей природе и формам весьма различны. Мы встре­чаем среди них постановления и решения Совета Министров, в том числе принимаемые совместно с Центральным Комитетом партии; общие условия поставки и правила перевозки, одобренные одним или несколькими заинтересованными министерствами; примерный устав треста или предприятия; инструкции, адресованные управлению в определенной области или той или иной группе предприятий. Слож­ность всей этой регламентации весьма значительна; она даже больше того, на что жалуются ныне в буржуазных странах. Однако такая мо­дификация роли, отведенной закону, имеет свою причину, а именно обобществление национальной экономики. К рассмотрению этого факта мы и переходим.

189. Роль управления в советской экономике. Вследствие обоб­ществления средств производства и властного государственного ди­рижизма, определяющего развитие народного хозяйства, управле­ние в сфере экономики в социалистических странах призвано выполнять такие задачи, которые решительно превосходят задачи уп­равления в этой же сфере в буржуазных странах. Различие здесь не только количественное, но и качественное. Хозяйственные предприятия при социализме являются государственной собственностью и выступают как учреждения публичного права. Несмотря на то что они обладают финансовой автономией, демаркационная линия меж­ду административным актом во всех его формах, с одной стороны, и договором, заключаемым между предприятиями или группами пред­приятий, с другой стороны, является весьма произвольной.

В демократиях либерального типа (они все более и более удаля­ются от этого типа) можно увидеть массу различного рода регламен­тов, декретов, постановлений, определяющих порядок применения законов, принятых парламентом. Вместе с тем в этих странах сущес­твует обширный сектор, где может осуществляться свободная игра частного предпринимательства. Правда, промышленные, торговые и сельскохозяйственные предприятия все более и более подпадают под регламентацию, определяющую рамки организации их деятельности; тем не менее они сохраняют очень большую свободу в отношении на­правления и масштабов деятельности, создания тех или иных филиа­лов, в выборе контрагентов и т.д. Свобода главы предприятия, при­нцип свободы договора все более подвергаются ограничениям, однако именно они являются правилом. Это и позволяет, несмотря на все ог­раничения, говорить о либеральной демократии.

В Советском Союзе, который является социалистической демок­ратией, положение иное. Цель предприятий здесь — выполнение плана развития народного хозяйства. Их деятельность сразу же четко фиксируется и вводится в определенные рамки статусом, который они получают от государства, и плановыми предписаниями. Они до­лжны делать то, что им вменяется планом, и они не могут делать того, что выходило бы за рамки их статуса. Это двойное правило и обус­ловливает то невиданное еще значение, которое приобрела в Совет­ском Союзе административно-правовая деятельность. Именно управ­ление должно путем издания различного рода постановлений, распоряжений и т.д. взять на себя осуществление большей части эко­номической задачи, которая в буржуазных странах выполняется с по­мощью инициативы частных предприятий. Отсюда и беспрецедент­ный рост административной регламентации.

В западных странах доктрина проводит четкое различие между постановлением, распоряжением или каким-либо другим админис­тративным актом, с одной стороны, и договором — с другой. Это раз­личие стирается, если не исчезает, в советском праве.

190. Нормативные, управленческие и ведомственные акты. Су­щественное различие между нормативными актами и разного рода ин­струкциями и циркулярами состоит в том, что первые содержат нор­мы, обязательные для всех, а вторые — лишь указания тем или инымуправленческим органам; они не создают правовых норм. Практически в буржуазных странах администрация никогда не ставит вопрос о законности ведомственных инструкций и циркуляров, которые полу­чает; она применяет их на равных основаниях с нормами права. В Советском Союзе такой подход и это смешение стали еще больши­ми, поскольку здесь все основное в сфере экономики выполняется го­сударственными организациями. Последние выступают как субъекты права, обладающие автономией; однако они не становятся независи­мыми от министерства и вряд ли проводят различие между норматив­ными актами и адресованными им циркулярами.

191. Административный акт и договор. В условиях советской экономики различия между двумя этими явлениями стираются. Осно­вой договоров, заключаемых между государственными организа­циями, являются предписания народнохозяйственного плана. Их роль сводится по преимуществу к тому, чтобы конкретизировать данные плана, дополнением к которому они и являются. Эти договоры лишь по внешнему виду похожи на характерные для либеральной экономи­ки договоры, заключаемые по свободной инициативе, или, как гово­рят марксисты, анархически. В СССР было признано полезным со­хранить в обобществленном секторе такой технический инструмент, как договор. Но в этом проявляется скорее стремление обеспечить хорошее административное управление, чем желание закрепить за руководителями предприятий определенную свободу действий. Вполне возможен был бы полный отказ от договора в отношениях между государственными предприятиями и детализировать план и расширить воздействие собственно органов управления. Тогда договор оказался бы ненужным. Впрочем, соотношение административного акта и договора во многом зависит от того, какая тенденция в экономичес­кой жизни и управлении окажется более полезной — централизация или децентрализация.

При этом речь не идет о том, чтобы, подобно либеральным демок­ратиям, найти оптимальное соотношение между противоречием, в ко­тором на одной стороне — власть, а на другой — свобода.

192. Трудности доступа к документальным источникам. В отли­чие от публикации законов и других нормативных актов общего ха­рактера, которая обеспечивает возможность ознакомления с ними, ситуация с другими актами и инструкциями иная. Остается неясным, f-где проходит разделительная линия между тем, что интересует всех, и тем, что представляет интерес лишь для определенных предпри­ятий, и соответственно тем, что должно публиковаться для всеобще­го сведения, а что — нет. Здесь отсутствуют какие-либо предустанов­ленные критерии и господствует эмпиризм. Этот эмпиризм — отражение исторической традиции. Приказы, бывшие в России предшественниками министерств, создавали, каждый для себя, сборники t актов, нужных для служащих данного приказа и доступных только г им. Если изобразить эту ситуацию, используя современную термин о-. логик», то можно сказать, что не было норм публичного права и рег­ламентов в собственном смысле слова, а имелись лишь обычаи, административная практика, служебные инструкции, используемые чиновниками. Некоторые западные авторы полагают, что современная ситуация связана с этой традицией старых российских учрежде­ний, Каждое министерство издает для своих служащих и подведом­ственных организаций сборник или сборники своих инструкций. Они предназначены для внутреннего пользования и распространяются только среди своих адресатов; их нельзя купить или получить в биб­лиотеке. В газетах можно ознакомиться только с теми из этих актов, публикацию которых по тем или иным причинам признали целесо­образной. Все остальные акты получают как бы конфиденциальный характер, подобно тому как это происходит с большинством цирку­ляров французской администрации. Все это отнюдь не облегчает за­дачи тех, кто без всяких дурных намерений пожелает изучить работу советских институтов. Да и советские авторы жалуются на трудность доступа к этим источникам. В этом отношении ситуацию в советском праве нельзя признать с точки зрения юридической науки удовлетворительной. Не является она таковой и в буржуазных демократиях, где практические аспекты труднодоступны, поскольку им придан конфиденциальный характер, тем более для иностранцев.

193. Толкование и применение закона. Советский Союз, руководимый Коммунистической партией, поставил своей целью создать с помощью своих законов принципиально новый социальный строй» Как и всякое новое право, советское право отличается императивным характером и требует толкования в строгом соответствии с намерениями его авторов. От советских юристов и судей ожидают толкования права, которое приведет именно к такому его применению, какое имел в виду законодатель

Однако из этого не следует, что толкование законов должно быть всегда буквальным. В данном случае в Советском Союзе преоблада­ют традиции романо-германской системы. Марксистская доктрина вовсе не предполагает, что законы следует применять исключительно в соответствии с их буквой, используя лишь чисто грамматические методы толкования. Такое отношение может превратить закон в фе­тиш, имеющий ценность сам по себе, независимо от политики, явля­ющейся его подлинной основой.

Толкование законов советскими судьями должно быть, следова­тельно, не грамматическим, а логическим, направленным на то, что­бы увидеть в тексте закона его подлинный смысл с учетом всей сис­темы действующего права и основных принципов государственной политики. В Советском Союзе отказались от методов школы свобод­ного права, точно так же как и от метода телеологического толкова­ния, применяемого в ряде стран, и особенно во Франции.

Советскую позицию по вопросу толкования законов нельзя уяснить до конца, если не учесть такого важного фактора, каким является уче­ние марксизма-ленинизма. Законы и иные акты издаются законодате­лем, который руководствуется этим учением. Следовательно, чтобы полностью выявить намерения законодателя, следует и толковать все акты в свете этого учения.

В этой связи было бы неверным любое сравнение с тем, что проис­ходит в буржуазных странах, где у судьи нет какого-либо четкого ори­ентира, а следовательно, когда он полагает, что учитывает интересы общества, на самом деле он руководствуется своими идеологическими установками и фактически искажает смысл закона ради интересов буржуазного класса. Использование же советскими юристами принци­пов марксистского учения ведет, наоборот, к раскрытию смысла зако­на. Роль марксистской доктрины как руководства для судейской дея­тельности претерпела изменения в сравнении с ранними периодами развития Советского государства. Тогда в течение длительного време­ни эта роль была главенствующей; поскольку законов было мало, судья должен был в соответствующих случаях искать решение спора в при­нципах марксизма. Из этой необходимости исходили первые советс­кие законы, когда они предписывали судьям руководствоваться при­нципами политики Республики Советов и своим социалистическим правосознанием. Слишком растяжимый характер данной формулы стал со временем плохо совместимым со стремлением строгого прове­дения в жизнь принципа социалистической законности и дисциплины. Советские законы многочисленны и детализированны. Судья применя­ет их в соответствии со своим правосознанием, но это последнее уже нет необходимости объявлять автономным источником права. Очевид­на и тенденция исключить из законодательства общие формулы, ха­рактерные для кодексов периода нэпа.

Издание Основ законодательства в 60-е годы позволило увидеть в советской доктрине как отмеченную тенденцию, так и противостоя­щую ей. В первоначально опубликованных проектах Основ отсут­ствовали какие-либо общие формулы. Только ст. 4 проекта Основ гражданского законодательства уточняла, что гражданские права и обязанности могут возникать и кроме случаев, указанных в законе «в силу общих принципов и в соответствии со смыслом гражданских за­конов». В проекте не было знаменитого правила ст. 1 Гражданского кодекса 1922 года, исключавшего защиту гражданских прав в тех слу­чаях, когда они осуществлялись в противоречии с их социально-хо­зяйственным назначением. Однако интересно отметить, что положе­ние, воспроизводящее смысл этой статьи, в конце концов было введено в Основы гражданского законодательства. «Гражданские пра­ва охраняются законом, за исключением случаев, когда они осуществля­ются в противоречии с назначением этих прав в социалистическом обществе в период строительства коммунизма» (ч. I, ст. 5). В Основы гражданского судопроизводства также была включена статья, кото­рой не было в проекте. «В случае отсутствия закона, регулирующего спорное отношение, суд применяет закон, регулирующий сходные от­ношения, а при отсутствии такого закона суд исходит из общих на­чал и смысла советского законодательства» (ч. III, ст. 12). Возмож­ность привлечения к уголовной ответственности по аналогии (ст. 16 Уголовного кодекса РСФСР 1922 г.) была исключена в 1958 году.

Таким образом, и в СССР можно увидеть проявление двух тен­денций; одна из них — стремление к максимально строгому соблю­дению закона, другая — подчеркивание справедливости, необходи­мости преодоления формального применения законов, нежелание видеть в законе фетиш. В Советском Союзе эти тенденции приобре­тают еще и особый политический аспект, поскольку речь идет не только о том, должно ли право быть более или менее строгим, а пре­жде всего о том, в какой мере уже сегодня должно или можно пред­видеть отмирание права. В Советском Союзе положительно относят­ся к формулировкам закона, которые освобождают судью от формализма. Например, ст. 47 Основ гражданского судопроизводства 1961 года гласит: «Не может быть отменено правильное по существу решение суда по одним лишь формальным соображениям».

194. Аутентичное толкование закона. Следует отметить характер­ную черту советского права в отношении толкования закона, а именно наличие органов, предназначенных для своеобразного аутентичного толкования закона и издающих в этой связи специальные директивы, которые адресуются всем органам, осуществляющим отправление пра­восудия. Такими органами кроме Президиума Верховного Совета СССР являлись Верховный суд СССР и Главный арбитр СССР.

Роль Верховного суда СССР долгое время состояла больше в выра­ботке таких директив для судей, чем в проверке решений по конкрет­ным делам. На Верховный суд СССР возлагалась задача общего наблю­дения за тем, как толкуются законы и осуществляется правосудие всеми судами, существующими в стране. Если в ходе выполнения этой задачи Верховный суд обнаруживает колебания и расхождения в тол­ковании закона, он тотчас вмешивается и издает по этому поводу соответствующую директиву. Судьи должны следовать ей. В качестве при­мера такого руководящего указания приведем Постановление Верховного суда от 17 декабря 1971 г. о порядке применения ст. 7 Ос­нов гражданского законодательства, устанавливающей ответственность за распространение порочащих человека сведений.

Сказанное выше можно повторить и применительно к высшему зве­ну государственного арбитража СССР, который точно так же. изучает арбитражную практику, как Верховный суд СССР — судебную, и издает для использования нижестоящими государственными арбитражами инструкции того же свойства, что и директивы Верховного суда СССР.