Характеристика должности гражданской службы

1.1. Сущность понятия «должность»

В гражданской службе как особой сфере профессиональной деятельности имеет место процесс дифференциации административного (аппаратного) труда, который завершается образованием необходимых для деятельности государства административных должностей. Что они собой представляют?

Понятие ≪должность≫ широко используется в юридической, социологической и социально-психологической литературе. Выработано довольно много определений этого понятия. Каждое из них оттеняет специфику подхода того или иного автора к проблеме. Чаще всего используются два таких подхода — деонтологический и ролевой.

При деонтологическом подходе (гр. deon — долг и logos — учение; учение о должном) должность определяется как совокупность тех действий и операций, которые должен осуществлять человек на своем рабочем месте.

При ролевом подходе (фр. role — мера влияния, степень участия в чем-либо) должностью называется установленная определенным образом социальная (служебная) мера влияния, которую должен исполнять человек в государственных органах, организациях, учреждениях и предприятиях.

С содержательной стороны при обоих подходах должность выступает как совокупность обязанностей, прав и ответственности работника. Другими словами, между этими двумя определениями имеет место чисто словесное различие. По содержанию они тождественны.

Должность является исходным началом (первоосновой) организационной структуры любой социальной деятельности. Чтобы успешно решать производственные или служебные задачи при достижении поставленных целей, обычно и создаются должности, а затем на них подбираются соответствующие работники. Специфика той или иной отрасли социальной деятельности всегда реализуется в специфике создаваемых для этих целей должностей, а также в их наборе и структуре сорасположения.

В конечном счете именно совокупность конкретных профессиональных должностей образует реальную основу, несущую конструкцию любой социальной организации. Именно под должности с учетом их специфики оборудуются рабочие места, которые снабжаются определенными средствами производства, техникой, технологическими ресурсами.

1.2.О сущности и содержании понятий «государственная должность» и «должность государственной (гражданской) службы

В государственном управлении встречаются обычно два понятия для обозначения должностей работников: ≪государственная должность≫ и ≪должность государственной (гражданской) службы≫. Каково содержание этих понятий?

Понятие ≪государственная должность≫, которое встречается в Федеральных законах ≪О системе государственной службы Российской Федерации≫ и ≪О государственной гражданской службе Российской Федерации≫, используется в двух смыслах:

1) как название для должностей политических руководителей, исполняющих полномочия Российской Федерации и его органов, а также полномочия субъектов Российской Федерации и их органов (по закону 1995 г. они назывались государственными должностями категории ≪А≫);

2) как общее название для всех должностей, которые введены в государственном управлении.

По поводу должностей политических руководителей в Федеральном законе ≪О государственной гражданской службе РФ≫ в статье 1 говорится, что ≪государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации —должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочийфедеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ≫. (С.138) Стало быть, это должности для ≪непосредственного исполнения полномочий≫ государства и его органов.

В данной статье, помимо понятия ≪государственная должность≫, введено еще одно понятие, имеющее частично синонимический характер со вторым смыслом,— ≪представитель нанимателя≫. Каково содержание этого понятия? В законе сказано: ≪представитель нанимателя — руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации≫.

Следовательно, непосредственным нанимателем федерального государственного служащего является государство Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта РФ — соответствующий субъект РФ, которые персонифицируются в лице политических руководителей государственных органов.

Но в определении перечислены два ≪представителя≫. Что касается первого ≪представителя≫, то в определении сказано — это ≪руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность≫. А вот характер деятельности второго ≪представителя≫ разъясняется лишь впоследствии, когда речь идет о комиссиях — конкурсной (ст. 22), аттестационной (ст. 48), по урегулированию конфликта интересов (ст. 19) и др. Здесь говорится, что представитель нанимателя или сам входит в состав этих комиссий ≪и (или)≫ назначает ≪уполномоченных им гражданских служащих≫, которые рассматриваются в качестве такого ≪представителя≫.

Одним словом, должности, которые занимают политические руководители, всячески маскируются, уводятся в ≪понятийную тень≫.

Для чего это делается? В классовом обществе — для того, чтобы скрыть непосредственную связь и зависимость политических руководителей от экономически господствующего класса. А у нас? Видимо, по тем же причинам. История неокапитализма в России пока еще очень непродолжительна (немногим более 15 лет), но и она свидетельствует о несомненной связи большей части ≪новых русских≫ (олигархов) с власть имущими.

Таким образом, принцип демократического устройства гражданской службы и в новом законе проведен не до конца и не вполне последовательно. В чем это выражается? В том, что здесь, правда, несколько в завуалированной форме, но достаточно прозрачно проводится линия служения гражданского служащего не закону, а непосредственно вышестоящему начальнику, в основном, представителю нанимателя. (С.139) Именно по его усмотрению гражданский служащий, совершивший дисциплинарный проступок, может быть привлечен к дисциплинарной ответственности или даже уволен (ст. 57).

При этом надо сказать, что гражданская служба (или административная власть) в сфере государственного управления — это тоже политическая власть только со своей спецификой. Она с необходимостью выполняет политические функции государства. Но эти функции, естественно, отличны от функций политических руководителей. Дифференциация этих функций пока в литературе не проведена.

Для целей научного анализа их вполне возможно разделить:

- на первичные политические функции для политических руководителей;

- и вторичные политические функции для гражданских служащих (административного аппарата).

Следовательно, в структуре государственного управления участвуют первичная и вторичная политические власти. В этом случае гражданские служащие будут исполнять как раз вторичные политические функции для реализации первичных политических решений, принятых политическими руководителями государственных органов.

Кроме того, на обыденном уровне понятие ≪государственная должность≫ используется и как название для должностей государственно-хозяйственного персонала, трудовая деятельность которых регулируется законом о труде. В законе ≪О системе государственной службы РФ≫ в пункте 6 статьи 8 сказано: ≪В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта РФ могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы. Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируются законодательством РФ о труде≫.

Что можно сказать о должности государственной гражданской службы?

Понятие ≪должность государственной (гражданской) службы≫ различными авторами определяется достаточно одинаково. Например, Ю.Н. Старилов считает, что она ≪является первоэлементом, ≪кирпичиком≫ государственной организации (администрации)... Это означает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность≫.[130] Следовательно, должность гражданской службы есть первоэлемент государственной организации (администрации), которая замещается гражданским служащим.

По мнению А.Ф. Ноздрачева, такая должность — это «простейшая ячейка государственного аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль, стабильный круг обязанностей, возложенных на этого работника»[131]. В принципе данное определение по содержанию повторяет первое определение.

С точки зрения Д.М. Овсянко: «Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица государственного органа (службы, учреждения), определяющая содержание и объем полномочий и ответственности занимающего ее лица, а также расходы его нанимателя за выполняемую работу в этом органе».[132]

Как видим, и это определение указывает на первичную структурную единицу организации, которая определяет содержание и объем полномочий государственного служащего.

Таким образом, предусмотренное пунктом 4 статьи 32 Конституции РФ право на равный доступ к гражданской службе означает равенство ≪стартовых≫ возможностей и отсутствие дискриминации по признаку партийности, национальности, социального происхождения и т.п.

Однако это право нельзя понимать буквально. Во всем мире существует иерархия должностей в системе государственного управления, закрепленная в функциональных обязанностях по занимаемым должностям с учетом общественных интересов. Чем большим объемом полномочий обладает государственный служащий, чем выше размещается его должностная ≪ступенька≫ в иерархической ≪пирамиде≫ власти, тем большим объемом знаний, навыков и умений он должен обладать.

1.3. Специфика должности гражданской службы и ее место в системе государственного управления

В чем специфика должности гражданской службы? Каково ее место в системе государственного управления?

При ответе на первый вопрос прежде всего необходимо отметить, что в российских нормативных документах как федеральных, так и субъектов Федерации нет определения сущности и особенностей должности гражданской службы. В них даются почти идентичные характеристики этого понятия и краткие особенности должностей гражданской службы различных категорий и групп. Базового, исходного определения понятия ≪должность гражданской службы≫ в законах и других нормативных актах пока не выработано. Такие определения имеются только в научной и учебной литературе.

В статье 8 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» записано: «Должности гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов РФ — законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений настоящего Закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность».

Следовательно, должности гражданской службы вводятся:

· для «обеспечения исполнения полномочий государственного органа»;

· или для обеспечения исполнения полномочий руководящего им лица. Здесь достаточно четко определяется, что эта должность предназначается не для прямого и непосредственного исполнения полномочий государственного органа, а для ≪обеспечения≫ такого исполнения. Политические руководители непосредственно исполняют полномочия государственных органов, а гражданские служащие в основном обеспечивают это их исполнение.

Если взять за основу данную характеристику, то можно предложить следующее определение должности гражданской службы. С содержательной стороны, должность государственной гражданской службы есть совокупность административных обязанностей, прав и ответственности гражданского служащего по обеспечению деятельности лиц, замещающих государственные должности, оказанию услуг населению, а также исполнению полномочий государственного органа.

Другими словами, в должности гражданской службы сосредотачиваются аппаратные (административные) обязанности конкретного работника по оказанию услуг руководителям государственного органа и населению, а также в отдельных случаях и по исполнению полномочий данного государственного органа.

Ключевыми признаками должности гражданской службыявляются:

1) должность в органах государственной власти — феде­ральных и субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, — это первичная структурная единица государственных орга­нов. Она является первоэлементом государственной органи­зации (администрации) гражданской службы;

2) должность с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государ­ственного органа. Каждый государственный орган уполно­мочен осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы государ­ственно-властными полномочиями, т.е. правом принимать общеобязательные решения. Полномочия эти воплощаются в компетенции конкретного государственного органа, уста­новленной в правовых актах. Определенная часть компе­тенции государственного органа (или лица, замещающего государственную должность) включается в должность граж­данской службы;

3) должность с установленным законодательством денеж­ным содержанием, в которое включаются должностной оклад и надбавки к нему;

4) должность с определенной ответственностью за нару­шение должных действий по службе (в рамках обязанностей и прав по должности), а равно за недостижение цели по вине государственного служащего^[133].

Должности федеральной гражданской службыучрежда­ются федеральным законом или указом Президента РФ. Они создаются в Администрации Президента РФ, Аппарате Пра­вительства РФ, аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, феде­ральных органах исполнительной власти, руководство дея­тельностью которых осуществляет Правительство РФ, и др. К числу иных федеральных государственных органов отно­сятся Совет Безопасности РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ, Аппарат Уполномочен­ного по правам человека в Российской Федерации и др.^[134]

Должности гражданской службы субъектов РФучреж­даются законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Они создаются в аппаратах: законо­дательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ; губернатора (главы администрации) субъекта РФ; исполнительного органа (правительства) госу­дарственной власти субъекта РФ; избирательной комиссии субъекта РФ; отраслевых и функциональных исполнитель­ных органов государственной власти субъекта РФ. Главной целью учреждения должностей гражданской службы субъ­екта РФ является практическое обеспечение осуществления полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ, решения их задач на основе принципов и положений, уста­новленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъекта РФ.

Согласно Федеральному закону ≪О системе государственной службы РФ≫ учреждаемые в государственном органе государственные должности должны быть соотносимы с другими должностями независимо от вида государственной службы.