Экономическое обоснование градостроительного развития

Экономические обоснования в градостроительстве и территориальной планировке — сведения об экономике, которые необходимо знать и использовать в ходе градостроительного и территориального прогнозирования, нормирования, проектирования для учета экономических реалий и оптимизации экономических последствий принимаемых решений. Экономические обоснования и расчеты позволяют получить представление о затратах, с одной стороны, и ожидаемых доходах и выгодах, которые будут получены в результате реализации проектного решения, с другой.

Сферой градостроительной экономики (экономики городов) является изучение экономической деятельности и экономических процессов в пределах поселений — размещение предприятий, выявление условий и предпосылок экономического роста и экономических проблем поселений, определение оптимального размера поселений в конкретных условиях и другое. Сферой региональной экономики является изучение экономической деятельности и экономических процессов в пределах крупных территориальных образований — размещение производительных сил, различия в уровнях экономической активности и благосостояния между регионами, возникновение и локализация центров интенсивного экономического роста и другое.

Экономические обоснования направлены на выбор оптимальных решений в системе «затраты — результат». В составе экономических обоснований рассматриваются две группы связанных между собой задач: во-первых, как наиболее эффективно использовать необходимые для развития поселений ресурсы и, во-вторых, каковы наиболее целесообразные методы планировки и застройки поселений, освоения межселенных территорий.

Определение экономической эффективности принимаемых решений.

Эффективность — соотношение полезного результата, ожидаемого от реализации решений, и затрат ресурсов, необходимых для достижения этого результата. При определении эффективности решений в градостроительстве и территориальной планировке необходимо помнить, что финансовая и материальная экономия не должны стать самоцелью. Специалисты предостерегают от злоупотребления экономическими показателями, что может привести к снижению социальных и экологических качеств формируемой среды. Поэтому полезный результат решений в градостроительстве и территориальной планировке зависит как от их экономической эффективности, Так и от социальной эффективности (создания условий для устойчивого развития населения) и экологической эффективности (создания условий для устойчивого функционирования природной и антропогенной среды обитания).

При определении экономической эффективности используются технико-экономические показатели, т.е. величины, критерии, уровни, измерители, коэффициенты, индикаторы, индексы и т.д., позволяющие судить о полезном результате и затратах ресурсов и инвестиций для его достижения. Среди множества показателей, характеризующих экономическую эффективность решений в градостроительстве и территориальной планировке наиболее важными являются: баланс территории, баланс трудовых ресурсов, интенсивность использования территории, доступность мест тяготения, затраты на освоение территории, стоимость строительства, эксплуатационные расходы.

Баланс территории характеризуется соотношением территорий (и акваторий) различного функционального назначения по состоянию на момент проектирования, на первую очередь реализации, на момент полной реализации проекта.

Баланс трудовых ресурсов включает систему показателей, характеризующих численность экономически активного населения в границах территориального образования или поселения с учетом возрастнополового состава, соотнесенную с наличием и качеством рабочих мест.

Интенсивность использования территории показывает уровень ее функциональной нагруженности. К показателям интенсивности относятся: плотность населения, застройки, жилищного фонда, транспортной сети, озелененность территории и др. Интенсивность использования свидетельствуете наличии в границах рас­сматриваемой территории пустующих или неэффективно используемых земель.

Оценка интенсивности использования территории проводится с использованием следующих основных технико-экономических показателей: плотность населения, плотность застройки, плотность жилищного фонда, средневзвешенная этажность, удельные показатели зон разного функционального назначения в расчете на одного жителя. Плотность жилищного фонда, то есть общей площади в жилых домах, приходящейся на 1 га территории, измеряется показателями «брутто» (на всей территории микрорайона, жилого района, селитебной зоны) и «нетто» (только на территории жилой застройки).

Повышение интенсивности использования территории— важнейшее условие экономичности градостроительных решений. В то же время, плотность застройки не должна быть чрезмерной. По гигиеническим требованиям рекомендуемый предел плотности населения составляет800-1000 чел/га.

Доступность мест тяготения характеризуется временем, которое надо затратить, или расстоянием, которое надо преодолеть населению от мест нахождения (жилой дом, предприятие) до мест тяготения — мест работы, отдыха, объектов общественного обслуживания, остановок общественного транспорта и др.

Стоимость строительства в градостроительстве и территориальной планировке определяется по укрупненным показателям включает затраты на освоение территории и эксплуатационные расходы.

Затраты на освоение территории включают стоимость затрат, предшествующих началу строительства — затраты на отвод участка, инженерную подготовку территории, прокладку уличной сети, инженерное оборудование. Отвод участка включает затраты на вертикальную планировку территории и выплату компенсаций за сельскохозяйственные культуры, снос построек, перенос высоковольтных линий электропередач, другие расходы.

Эксплуатационные расходы рассчитываются по прогнозным данным о затратах, необходимых для функционирования градостроительного объекта, и о доходах, которые ожидаются в результате взимания платы за землю (земельный налог, плата за аренду).

Выбор оптимального решения осуществляется либо по целевой эффективности (максимально возможное приближение к поставленным экологическим, социальным, хозяйственным целям при заданных затратах ресурсов и инвестиций), либо по ресурсной эффективности (минимизация затрат при приемлемой степени достижения целей).

Нормативный метод экономической оценки заключается в сравнении технико-экономических показателей проектного решения с градостроительными нормативами (социальными стандартами). Нормативный метод может применяться и для сравнения вариантов проектного решения с тем, чтобы определить вариант, в большей степени соответствующий нормативным показателям.

Сравнительная оценка вариантов выбора территории для градостроительного освоения проводится с использованием следующих технико-экономических показателей: компактность территории; удельный вес условно непригодных для застройки территорий; удельные затраты на освоение территории. Критерием оптимальности является минимизация затрат на освоение территории, прокладке транспортных и инженерно-технических коммуникаций, затрат времени на связи с пунктами внешнего тяготения.

Сравнение различных вариантов развития может производиться на имитационных математических моделях, абстрагированных от содержания элементов системы и имитирующих ее поведение в некоторой среде. Изменяя условия (например, поля расселения, этажность застройки, средства сообщения), можно наблюдать вероятностные модификации поведения реальной системы.

Учет условий землепользования и землевладения. В рыночной экономике, когда формирование поселений, их планировка и застройка во многом зависят от цены на землю, возникает необходимость регулирования использования зем­ли и имущества Объектом правового регулирования земельных отношений является земельный участок-надел, на который распространяются имущественные права определенного физического или юридического лица. Границы земельного участка устанавливаются в порядке, регламентируемом земельным законодательством, и обозначаются на местности. Земельный участок включает все материальные объекты на земле, под землей, над землей, которые прочно связаны с ним, если это не нарушает охраняемых законом прав других физических или юридических лиц и если иное не оговорено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, другими законами. Земельный участок является объектом социального управления, в отношении которого физические и юридические лица, местные, региональные и национальные социумы имеют определенные законом права и обязанности. Размеры, функции, принадлежность земельных участков могут быть различными: земельным участком является и надел для ведения личного подсобного хозяйства и территория населенного пункта.

Планы зонирования и застройки служат правовой основой регулирования имущественных и земельных отношений. В градостроительстве и территориальной планировке используются землеустроительные схемы, проекты, результаты инженерных изысканий и обследований, а также данные земельного кадастра, который ведется землеустроительными органами. Земельный кадастр представляет собой совокупность текстовых (кадастровые книги, карточки, ведомости, пояснительные записки) и картографических (кадастровые планы, схемы, чертежи) документов, выполненных по единообразной форме.

Для регулирования и упорядочения землепользования и землевладения используется налогообложение владельцев и пользователей недвижимости, которое помогает регулировать земельный рынок, способствует эффективному использованию земли, является экономическим механизмом регулирования градостроительной деятельности и источником доходов местного, регионального, государственного бюджета.

Система налогообложения должна служить достижению четко обозначенных целей: поощрять эффективное использование ресурсов, содействовать получению значительных доходов, находиться полностью под контролем государства, быть справедливой и доступной для общественного понимания, быть простой и недорогой в эксплуатации.

Учет требований государственной экономической политики.

Социально ориентированная рыночная экономика строится на принципах конституционных гарантий личных прав и свобод граждан; свободы предпринимательства, выбора профессии и места работы; равенства всех форм собственности и гарантий ее неприкосновенности и использования в интересах личности и общества; обеспечения взаимосвязи благосостояния работника и результатов его труда; социальной защиты нетрудоспособных и других социально уязвимых слоев населения; социального партнерства (между государством, профсоюзами и союзами предпринимателей). Структурные преобразования в эконо­мической сфере направлены на ресурсо- и энергосбережение, более эффективное использование созданного научно-технического и производственного потенциала и местных ресурсов.

Государственная экономическая политика формируется с учетом мировых тенденций: глобализации, информатизации, ускорения инновационных процессов, организационных преобразований, усиления международной конкуренции. Эти процессы будут существенно влиять на социально-экономическое развитие страны, что требует выработки гибких механизмов адаптации к мировым тенденциям.

Учет экономических реалий при градостроительном прогнозировании, планировании, проектировании — необходимое условие принятия решений.

Факторы развития регионов и городов. Рассмотрим некоторые теории, анализирующие и объясняющие действие основных факторов экономического развития регионов и городов. Первая из них - теория пространственных преимуществ, или теория размещения. Согласно этой теории, пространственные преимущества проявляются в любой экономической деятельности. Эти преимущества заставляют те или иные виды производств располагаться во вполне определенных регионах. Т.к, любые производства, в большой степени, зависящие от сырья и других материальных ресурсов, располагаются, как правило, близко к местам их добычи. Например, металлургические заводы тяготеют к местам добычи железной руды и кокса, алюминиевая промышленность к источникам дешевой электроэнергии. Некоторые массовые производства (особенно товаров массового спроса), ориентированные на местные рынки, требующие широкой сети распространения, а потому и значительных транспортных издержек, располагаются близко к рынкам сбыта. Каждый регион, каждый город обладает своими территориальными преимуществами, связанными либо с источниками сырья, либо с другими факторами производства (рабочая сила, земля, энергия), либо с близостью к рынкам сбыта. Данная теория в значительной степени объясняет сложившиеся региональные различия размещением производительных сил.

Другие традиционные представления, связанные не только с те­орией, но и с практикой экономического развития, основываются на закономерностях агломерации, концентрации и комбинации производства. В крупных городах или городских агломерациях дополнительная экономия или дополнительный экономический эффект образуются в связи с тем, что вокруг успешно действующих производств формируется их окружение. Благодаря объединенному использованию общих ресурсов (трудовых, энергетических, инфраструктурных) достигается дополнительная экономия. Высокая концентрация промышленности в крупных городах позволяет получить дополнительную экономию как результат агломерационного эффекта: совокупные производственные затраты крупной агломерации меньше, чем сумма затрат каждого производства в случае их одиночного размещения вне пределов данной агломерации. Дополнительный потенциал развития крупных центров возникает в связи с тем, что только здесь возможны некоторые виды высококвалифицированной деятельности: музейная и театральная жизнь, особые виды медицинского обслуживания и пр. Весьма плодотворной концепцией, позволяющей эффективно анализировать проблемы экономического развития региона, является концепция основного и вспомогательного производства.Влюбом регионе можно выделить основную промышленность, т. е. ту, продукция которой вывозится из региона, и вспомогательное производство, продукция которого потребляется преимущественно в пределах региона. Для примера можно рассмотреть машиностроительный завод в качестве основного производства, а его инфраструктуру (строительные организации, банки, страховые учреждения, почта, экспедиционные и транспортные службы, поликлиники, детские сады, школы, колледжи, даже вузы и пр.) - в качестве вспомогательного. Обычно при расширении основного производства увеличивается и вся обслуживающая его инфраструктура — возникает так называемый мультипликативный эффект. Поэтому основное производство можно рассматривать как своеобразный ускоритель экономического роста.

Современные тенденции социально-экономического развития. Чтобы эффективно воздействовать на ход социально-экономического развития территории, необходимо учитывать закономерности и факторы современного социально-экономического развития, и в первую очередь новые особенности воспроизводственных процессов. Ниже рассматриваются общая логика и тенденции современного социально-экономического развития, в первую очередь переход от индустриальной к постиндустриальной модели, глобализация процессов развития. Стадии социально-экономического развития. Ответим на простой вопрос: "Где и кем работают люди?" Одни люди работают в материальном производстве, непосредственно воздействуя на вещественный предмет труда, преобразуя его с помощью орудий труда. К ним относятся представители таких профессий, как слесарь, ткачиха, сельскохозяйственный рабочий, сталевар, шахтер, буровик, строитель. Другие люди работают в нематериальном производстве, их предмет деятельности - услу­ги, коммуникации с другими людьми или обработка информа­ции. К ним относятся врач, учитель, государственный служащий, продавец, военный, бухгалтер, программист. Основной тенденцией развития современного общества стало сокращение относительной доли занятых в материальном производстве и увеличение доли тех, кто занят в нематериальном производстве. Выявлению более детальных тенденций современного экономического развития общества помогает классификация секторов общественного производства, предложенная американским социологом и экономистом Д. Беллом. В соответствии с его классификацией все общественное производство подразделяется на три сектора: первичный, вторичный и третичный. К первичному сектору относятся сельское хозяйство, добыча полезных ископаемых, рыболовство и лесоводство, т. е. те виды деятельности, которые связаны преимущественно с природными ресурсами. К вторичному сектору относятся отрасли, занятые обработкой добытых ресурсов: металлургия, машиностроение и металлообработка, химия и нефтехимия, легкая и пищевая промышленность, энергетика, строительство и пр. К третичному сектору относятся наука, искусство, телекоммуникации, производство программного обеспечения, оборона, торговля, медицинское обслуживание, образование, административное управление и другие виды услуг. В соответствии с этой классификацией всю историю человеческого общества можно разделить на три этапа: доиндустриальный, индустриальный и постиндустриальный.

В доиндустриальном обществе структура занятости такова, что почти все заняты в первичном секторе, преимущественно в сельском хозяйстве. При этом производительность труда в сельском хозяйстве еще относительно низка и не дает возможности высвободить работников для других секторов общественного производства.

По мере того, как растущая производительность труда в сельском хозяйстве позволяет меньшему количеству людей прокормить все общество, начинает расширяться вторичный сектор: происходит индустриализация. В индустриальном обществе основная часть занятых работает во вторичном секторе, при этом третичный сектор вбирает в себя пока еще относительно неболь­шую часть всех занятых.

В постиндустриальном обществе в первичном секторе занята незначительная часть активного населения (обычно ниже 5 - 10%). Во вторичном секторе, который традиционно ассоциируется с индустриальной мощью и уровнем развития страны в целом, с научно-техническим прогрессом в его материально-вещественном выражении, число занятых снижает­ся до 20-30% всех занятых. Большая часть всего занятого насе­ления начинает работать в третичном секторе, который в значи­тельной степени совпадает с нематериальным производством в системе общественного производства.

Постиндустриальное общество - это общество, которое на­ходится еще на стадии становления даже в некоторых высокоразвитых странах Запада и Востока. Однако тенденция к развитию большинства развитых стран в сторону постиндустриального общества налицо. Так, например, в США более 2/3 всех рабочих мест занято в сфере услуг и лишь около 20% - в промышленности и строительстве. За последние 20 лет основной рост числа рабочих мест наблюдался в банковском, страховом, гостиничном деле, в розничной торговле, в то время как в промышленности этого практически не наблюдалось.

Общие закономерности мирового экономического развития дают возможность оценить предысторию и перспективу экономического развития региона. В регионах, находящихся на разных стадиях развития, происходят разные по своей сути процессы, поэтому здесь применимы разные рецепты управления процессом экономического развития.

В регионе на стадии индустриального развития действуют закономерности, определяемые ролью ведущих отраслей, "локомотивов индустрии", которые создают так называемый мультипликативный эффект и определяют развитие региона в целом. Ведущая отрасль создает дополнительные рабочие места, а вся инфраструктура региона как бы обслуживает основное производство. В этих условиях нередко формируются регионы с моноотраслевой структурой, когда одно или несколько предприятий одной отрасли определяют состояние экономики и социальной сферы всего региона.

На постиндустриальной стадии развития региона главным фактором, определяющим его благосостояние, становится уровень развития инфраструктуры. Развитость дорожной сети, свя­зи, жилищного сектора, сферы услуг и индустрии развлечений, предложение офисных помещений, низкий уровень преступности, обеспеченность региона квалифицированными кадрами, в целом способность инфраструктуры региона принять новые виды бизнеса и новых людей, быстро и эффективно приспособиться к новым условиям - все это определяет потенциал постиндустриального развития.

Классификация стадий развития человеческого общества позволяет сделать вывод о том, что все более значимое место в современном мире занимает нематериальное производство, и эта тенденция постоянно усиливается. Действительно, все больше и больше труда, как живого, так и овеществленного, затрачивается в нематериальной сфере. Именно здесь создается большая часть стоимости в современном мире. Инвестиции также идут в основ­ном в развитие третичного сектора общественного производства. Подтверждением этому служит мировая статистика и статистика многих государств.

Так, например, в России непроизводственные капитальные вложения составляют более 50% валовых капитальных вложений. В США на информационное оборудование (оборудование связи и телекоммуникаций, копировальную и вычислительную технику) идет более 50% всех инвестиций в оборудование. Другими словами, основные инвестиции идут не на оборудование металлургических комбинатов и нефтеперерабатывающих заводов, а на ксероксы, факсы, персональные компьютеры, средства связи и пр., т. е. на то оборудование, которое обслуживает нематериальную сторону общественного производства. И труд, и капитал затрачиваются преимущественно в нематериальном производстве, следовательно, и основная часть добавленной стоимости создается именно в нематериальном производстве. Этот вывод дает возможность по-новому рассмотреть многие факты современной экономической жизни и по-новому проанализировать тенденции экономического развития стран, регионов и городов.

Город в теории систем трактуется как сложная диссипативная социально-территориальная система, поэтому актуален вопрос о возможности и эффективности применения синергетического подхода к исследованию его поведения и управлению его развитием. Что важно для сообщества, когда мы говорим о градостроительном развитии:

1. Обеспечение условий для целостного и устойчивого материально-пространственного развития города путем создания системы резервирования территорий для развития городской инфраструктуры и отражения в градостроительных регламентах положений стратегических документов сферы градостроительного планирования.

2. Сохранение градостроительных ценностей путем координации и интеграции градостроительного регламента с регламентами различных ведомств, направленными на охрану историко-культурного и природного наследия, с учетом экономических последствий их реализации;

3. Создание условий функционирования цивилизованного рынка недвижимости путем обеспечения конституционных прав собственников и других пользователей объектов недвижимости на преобразование объектов недвижимости, защита их от административного произвола на основе постоянно действующих градостроительных регламентов, фиксирующих ограничения на преобразование недвижимости и пользование ею по отношению к каждому земельному участку.

4. Создание благоприятного инвестиционного климата в строительстве, реконструкции и реставрации объектов недвижимости путем достижения правовой "прозрачности", упорядочения процедур и сокращения сроков выдачи разрешительных документов строительство, с выделением упрощенных процедур для типовых ситуаций.

По типологии Фишера – Кларка выделяют три сектора экономики:

-первичный, связанный с получением первичных ресурсов, основывающихся на производственных факторах использования земли (сельское хозяйство, лесное хозяйство, рыболоводство, горнодобывающая промышленность и др.);

- вторичный, к которому относятся перерабатывающие производства;

- третичный, охватывает сферу услуг, строительство и отдельные ремонтные услуги.

Дальнейшее экономическое развитие привело к выделению еще двух секторов экономики:

- четвертичный, связанный с финансовым, юридическим, информационным обслуживание и другими специфическими услугами для развития бизнеса;

- пятеричный сектор, связан с услугами для населения как образование, медицинские, административные услуги.

Градостроительная наука, изучая город, многократно подмечала проявления самоорганизации, которые не обобщались как явления одного порядка. Имманентные закономерности строения и механизмы функционирования городов в последние десятилетия ХХ века были исследованы в работах А.Э. Гутнова, Г.О. Гольца, Н.Д. Кострикина, Л.И. Сеитхалилова, Б.И. Оглы, Н.В. Мамакова и других авторов. Необходимость учета процессов самоорганизации в процессе территориального планирования и регулирования развития градостроительных систем отмечается в работах И.М. Смоляра, В.В. Владимирова, А.В. Колясникова, Е.А. Ахмедовой, Т.Я. Ребайн, Т.В. Караковой, Г.В. Мазаева и других авторов. Однако работа имеет скорее постановочно философский характер, чем конструктивный градопланировочный: автор предлагает создание нового направления в теории градостроительства – «урбосинергетики», «где изучается естественный и неискаженный, постоянный и прогрессивный, беспрерывный и соразмерный характер эволюции градостроительных систем».

С помощью теории самоорганизации можно попытаться описать и объяснить поведение градостроительных систем, предсказать возможные варианты их развития, выстроить соответствующую модель управления этим развитием. Именно последний «управленческий» аспект применения положений синергетики к исследованию градостроительных систем стал предметом современных научных исследований.

Термин «управление» понимается в широком смысле – как комплекс целенаправленных воздействий на те или иные параметры градостроительной системы, на характер, темпы, направленность её развития. Управлять можно посредством разработки и принятия нормативно-правовых актов, программ, проектов, проведения целенаправленной экономической и инвестиционной политики и т.д. Современное представление о городе как сложной самоорганизующейся системе предполагает замену термина «управление» на термин «регулирование», означающем мягкое управление, действующее в резонанс с имманентными тенденциями развития системы.

Процесс градостроительного управления характеризуется как сложный вопрос практики (следует подчеркнуть – не теории!), который осуществляется на различных уровнях плановой, проектной и градостроительной деятельности. Он не является одномоментным, а растянут во времени, становясь практически непрерывным. Интересно проанализировать, как изменились свойства управления градостроительством за последние двадцать лет, в связи с изменившимися за это время подходами к существу градостроительной деятельности. Локальность задач управления уступает место расширению поля деятельности градостроительного управления. Это связано, прежде всего, с радикально изменившимся геополитическим положением России.

Возникли и активно развиваются тенденции территориально-планировочного освоения

и развития страны:

• развитие континентальных транспортных коридоров;

• возрастание Севера как средоточия ресурсного потенциала, в т. ч. Северного морского

пути как основной транспортной артерии мирового значения;

• перераспределение ролей целого ряда агломераций городов;

• повышение геополитической роли Дальневосточного региона;

• необходимость обустройства новых границ России;

• необходимость регулирования миграционных процессов.

В этих условиях градостроительное управление приобретает расширенный всеохватывающий характер, на значительный период времени практически решая задачи меняющейся национальной системы расселения. Мы можем говорить о радикально изменяющихся целях управления, а соответственно, и его новой структуры, характера, инструментов управления, т. е. о необходимости формирования новой теории управления.

Комплексность управлениязначительно выросла, т. к. управление градостроительством тесно связано с управлением земельными ресурсами, с регистрацией прав землепользования, учетом требований Лесного и Водного кодексов, с новой системой государственной экспертизы проектной документации и государственным строительным надзором, с системой саморегулирующихся организаций и принципиально новой системой нормирования.

Междисциплинарный характер управления сохранился, также сохранив свои границы. Огромное значение приобрели юридические вопросы, на принципиально ином уровне стали рассматриваться экономические вопросы, к числу которых относятся и вопросы обеспечения инженерной инфраструктуры, вопросы согласования градостроительной документации с институтами гражданского общества – общественные слушания, референдумы и пр. Все это радикально меняет структуру органов управления градостроительством – в ней возникают совершенно новые звенья. При этом в них появляется множество специалистов, не относящихся к числу архитекторов и градостроителей. Для того чтобы эти тенденции не привели к размыванию системы градостроительства, что уже реально наблюдается в системе муниципального управления, необходимо повышение роли градостроительных специалистов и юридическое закрепление их главенствующего положения в системе градостроительного управления. Значимость стратегических решенийрезко возрастает в связи со сменой локального характера управления расширенным. При этом стратегические решения выходят за рамки чисто градостроительных вопросов и даже вопросов экономики. Они должны включать геополитический анализ, анализ политической ситуации, оценивать долгосрочные прогнозы развития экономики, демографические изменения. Кроме того, в их состав входят вопросы, которые ранее не входили в круг вопросов градостроительного анализа – климатические изменения, вопросы безопасности, прогноз развития инфраструктуры. Изменение мировоззрения градостроителей – одна из сложнейших задач, т. к. необходимо преодолеть логику локальности и множество других стереотипов, глубоко проникших в их сознание.

Повышение качестваградостроительных решений относится к вопросу создания адекватной модели планировочных структур как инструмента управления градостроительным процессом.

Оперативность управления постоянно возрастает, что закрепляется в юридических документах, регламентирующих принятие управленческих решений. Это выражается в постоянном сокращении сроков принятия решений: по согласованию сроков Схем территориального планирования и градостроительной документации муниципального уровня – они сведены в настоящее время к трем месяцам, по выдаче ГПЗУ – к месяцу, по выбору площадки – к двум неделям. Выполнение этих сроков при сокращении сроков работы органов градостроительства в муниципальных образованиях и снижении качества управляющей градостроительной документации не реально и ведет к ошибочным решениям уже на начальной стадии градостроительного процесса. При этом в последнее время срок подготовки экспертных заключений в сфере градостроительства увеличен до 90 дней: таким образом усиливаются контрольные функции в ущерб функциям управления. Подобная «оперативность» приведет к многочисленным проблемам в ближайшие годы, а их решение потребует больших затрат. Эффективное научное рассмотрение субъекта управления требует концептуальной основы, на которой оно производится. По нашему мнению, из всего множества теорий, созданных к настоящему времени наукой, в наибольшей степени поставленной задаче соответствует теорияиерархических многоуровневых систем, разработанная в 1960–1970-е гг. как ответвление теории систем. Разработчики этой теории М. Месарович, Д. Мако, И. Такахара были группой исследователей, работавших в рамках широко известного объединения футурологов – Римского клуба. Сложные иерархические системы, к которым относится система градостроительного управления, имеют собственные законы функционирования. Без учета этих законов невозможно создать сколько-нибудь действенную систему градостроительного управления, однако, в отечественной практике это факт зачастую игнорируется. Многоуровневые иерархические системы – весьма сложное понятие, не выражающееся одной краткой формулировкой. Как показано в работе М. Месаровича, Д. Мако и И. Такахары , любым системам такого рода присущ ряд свойств:

• последовательность вертикально расположенных подсистем – т. н. декомпозиция: «…любая иерархия состоит из вертикально соподчиненных подсистем»;

• приоритет действий или право вмешательства верхнего уровня в действия нижележащего уровня;

• зависимость действий верхних уровней от фактического исполнения нижними уровнями своих функций.

Важно отметить, что эти свойства присущи всем многоуровневым иерархическим системам независимо от их конкретного построения. Как следует из базовых принципов кибернетики. Таким образом, конкретных иерархических систем в объекте может быть выбрано

любое количество. Из этого следует важный вывод: систем управления градостроительством может быть любое количество. Это положение наблюдается на практике и выражается в значительном числе различных по своей структуре органов градостроительного управления в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Для всех типов иерархических систем характерны основные принципы построения внутренних связей, обеспечивающие эффективный синтез функционирования отдельных уровней системы в ее практической деятельности:

• принцип высокой связанности уровней;

• принцип равномерности переходов между уровнями;

• принцип относительной автономности уровней;

• принцип очередности реализации целей.

Принцип высокой связанности уровней определяет иерархию интересов в системе. В общем виде он означает: интересы системы в целом важнее интересов каждого отдельного уровня. Этот принцип прямо ставит под сомнение один из основных принципов Градостроительного кодекса 2004 г. Он устанавливает равенство интересов всех участников градостроительного процесса, т. е. равенство интересов каждого иерархического уровня. Практическое применение этого принципа ведет к многочисленным задержкам в решении важнейших градостроительных задач по воле отдельных физических и юридических лиц, явно завышающих свои интересы – т. е. интересы самого нижнего не позволяют реализовывать интересы вышележащих уровней и всей системы в целом. Примеров тому имеется значительное число. В качестве примера приведем вопрос строительства Олимпийского комплекса в г. Сочи, для чего потребовалось принятие отдельного Федерального закона. Этот факт со всей очевидностью показывает, что общая система градостроительного законодательства не работает, крупного по масштабам, но в принципе обычного строительного процесса. Если не привести градостроительное законодательство в соответствие с принципом высокой связанности уровней, то количество таких «особых законов» в дальнейшем трудно предсказать. Данный принцип оказывает весьма серьезное влияние на систему принятия решений. На практике постоянно возникают ситуации, нарушающие этот принцип: для конкретных инвесторов и застройщиков интерес в размещении и строительстве объектов и условия реализации всегда преобладают над отвлеченными для них интересами развития планировочной структуры в целом. Как следствие, процветают коррупция и лоббистские структуры, обеспечивающие ее успешное функционирование. В организационной иерархии государственного управления этот принцип выполнялся ранее достаточно четко, однако с принятием в 1995 г. закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вывел из какого-либо подчинения органам государственной власти местное самоуправление, эта целостность организационной структуры была нарушена. Система управления лишилась своего нижнего звена, а именно посредством него осуществлялись практические действия по управлению развитием градостроительства. Государственная система, начиная с этого времени, лишилась своей действенности, превратившись из органа управления в некий надзорный орган за отдельными действиями муниципальных органов управления. В свою очередь, муниципальные органы управления лишились своего статуса в целостной системе, попав в зависимость от полного произвола глав администраций муниципальных образований. В результате были отстранены от работы либо потеряли реальное влияние многие специалисты, отстаивавшие в своей работе интересы системы в целом. На их место пришли люди, которые в своей работе отстаивают исключительно интересы своего муниципального образования, без учета интересов вышележащих уровней. Это не может не сказаться отрицательно на реализации свойств градостроительного управления, приходя с ними в противоречие:

• управление перестает быть всеохватывающим и возвращается к локальности решений;

• сужается междисциплинарный характер управления;

• снижается значимость стратегических решений;

• в конечном счете, снижается общее качество градостроительных решений.

В целях обеспечения принципа высокой связанности уровней необходимо:

• вернуть связанность иерархической системе управления, включив в нее органы управления муниципального уровня;

• вернуть целостность иерархии целей управления.

Принцип равномерного переходаопределяет порядок построения уровней управления: интервал между уровнями должен быть относительно постоянной величиной и не должен превышать определенную величину. В иерархии принятия решений этот принцип должен выражаться в последовательном многостадийном проектировании, при котором от верхних уровней градостроительных проектов задачи будут последовательно доводиться до нижележащих уровней и уточняться на этом уровне с учетом конкретных условий. Отсутствие такого равномерного перехода приводит к большим деформациям в работе системы управления градостроительством, что вытекает из свойств иерархической системы:

• Верхний уровень системы управления имеет дело с более крупными по размеру подсистемами. «При много эшелонной иерархии элемент верхнего уровня является “командным” по отношению к двум и более элементам, и принимаемое им решение координирует их действия в соответствии с целью, определенной для совокупности всех подчиненных ему элементов… Аналогично и для концепции страт: система на любом уровне образуется из подсистем нижних уровней, и, следовательно, более высокая страта имеет дело с более общим аспектом поведения системы» ;

• Для более верхнего уровня период обработки исходной информации и время принятия управленческого решения больше, чем для более нижнего. В реальных условиях России концептуальный блок управления не работает. Основная причина – отсутствие механизма формирования и трансляции в блок осуществления управления необходимой концептуальной информации нижестоящими элементами, поведение которых он координирует;

• Верхний уровень управления имеет дело с более медленными и инерционными аспектами поведения управляемой системы. «Верхние уровни не могут реагировать на такие изменения в окружающей среде или самом процессе, которые происходят быстрее изменений, с которыми имеют дело нижние уровни, так как последние реагируют быстрее и имеют дело с более частными, локальными изменениями»;

• Проблемы, существующие на верхнем уровне, более неопределенны по своему характеру и труднее параметризуются, чем на нижнем. «Проблема принятия решений на верхних уровнях может рассматриваться как более сложная. Для решения задач на верхнем уровне могут использоваться приближенные методы, но тогда точность понижается, и следует соблюдать осторожность при интерпретации результатов. В результате решения верхнего уровня системы управления, при отсутствии четких и последовательных решений на всех уровнях системы принятия решений, всегда будут запаздывать для более низких уровней системы управления. В практике работы нарушения и сбои в системе принятия решений происходят постоянно. Из всех подобных нарушений наиболее характерной для современного этапа является разработка градостроительных проектов нижнего уровня при отсутствии необходимых проектов верхнего уровня. Тому есть много причин, но наиболее важная, на наш взгляд, состоит в том, что установленные в соответствии с Градостроительным кодексом 2004 г. сроки подготовки градостроительной документации не дают возможности вести процессы подготовки градостроительной документации согласованно и качественно на разных уровнях.

В целях соблюдения принципа равномерного перехода между уровнями необходимо четкое соблюдение последовательности градостроительного проектирования. Для этого необходимо изменить сроки подготовки и согласования градостроительной документации разных уровней так, чтобы на подготовку документации вышестоящего уровня отводилось больше времени.

Необходимо обратить особое внимание на то, что сроки принятия решений в системе управления всегда будут запаздывать относительно желаемых. Это обусловлено дилеммой принятия решения: принятие решения необходимо, причем в сравнительно короткое время, но также необходимо как можно более детально рассмотреть исходные условия и проблемы, связанные с принятием решения. Иными словами—необходимо решать, но при этом необходимо тщательно продумать решение. Из этого становится очевидной неоправданность произвольного сокращения сроков разработки и согласования градостроительной документации в угоду т. н. «снятию административных барьеров».

Принцип очередности реализации уровнейопределяет условия осуществления управления: вышележащий уровень управления может быть реализован только через объекты, лежащие на более нижнем уровне. «Движение» по уровням системы управления показывает нам ее вполне определенное свойство: чем ниже находится уровень, тем боле детальное описание имеет находящийся на нем объект. При движении «вверх» по системе управления мы наблюдаем, что по мере этого движения мы лучше понимаем принципы функционирования системы в целом при одновременном падении подробности описания объекта. Это говорит о необходимости наладить функционирование информационной системы общения между уровнями, но реализовать такую систему достаточно сложно – все подобные попытки натыкаются на полную независимость нижнего уровня управления, т. е. муниципалитетов. Эта независимость нижнего уровня системы управления градостроительством практически уничтожает всю систему: средства реализации находятся на нижнем уровне, где, собственно, и происходит управление реальными единичными градостроительными объектами.

С точки зрения теории систем, субъект управления носит составной характер. У него выделяется два уровня управления:

1. Уровень практического осуществления управления. В его функции входит получение текущей оперативной обратной информации от объекта управления, ее сохранение и переработка, далее принятие оперативного решения и проведение этого решения в жизнь. Важно понимать, что уровень практического управления имеет функциональные ограничения: он занят вопросами оперативного управления, который связан с получением и обработкой большого объема информации, которая при этом носит кратковременный характер с точки зрения ее актуальности и зачастую быстро понижающуюся ценность. При этом принимать стратегические решения, меняющие сам подход к принимаемой информации и формируемым управленческим решениям, для этого уровня затруднительно. Это связано с постоянной загруженностью решением текущих задач в сочетании с объективной трудностью в саморефлексии.

2. Уровень формирования концепции управления. Этот уровень стоит как бы «за спиной» уровня практического осуществления управления. Он не обременен постоянной управленческой работой, зато занят одновременным анализом информации поступающей из двух источников сразу – от объекта управления и от субъекта, осуществляющего практическое управление. Происходит постоянная сверка этих двух информационных потоков, в результате чего появляется возможность корректировать не только объект управления, но и деятельность субъекта, которая также нуждается в периодической коррекции.

Сочетание деятельности этих двух уровней придает системе управления качество, которое называется метастабильностью, т. е. способностью системы восстанавливать свой обычный режим функционирования даже после существенных негативных воздействий и трансформаций.

Уровень управления градостроительной деятельностью по своей сложности вполне сопоставим с управлением государством в целом, т. к. градостроительство занимается ничем иным, как формированием систем расселения, т. е. материально-пространственного каркаса общества, что носит синтезирующий, вбирающий в себя практически все остальные области человеческой деятельности характер. Поэтому такой субъект управления градостроительством крайне необходим, равно как необходимо и соответствующее теоретическое и методическое наполнение его деятельности. Выявление характера и структуры такого субъекта применительно к современным российским условиям является одной из приоритетных целей.

Вследствие того, что концептуальный уровень принятия решения в управлении градостроительством заблокирован, а как следствие, заблокирован и уровень математической модели то управленческие решения строятся на колебании между нормативно-правовой моделью (Градостроительный кодекс, федеральные законы, СНиПы, ГОСТы, технические регламенты) и ситуативной моделью (законы о Сочи и пр.). Контур принятия решения вследствие этого неполон и разомкнут. Принятие полноценного, стратегически выверенного решения становится в такой ситуации, по меньшей мере, затруднительно.