Органов Российской Федерации

Роль и место прокуратуры в системе государственных

Прокуратура[1] представляет собой многофункциональную систему органов, важнейшей задачей которой является защита прав и свобод человека и гражданина. Ввиду повышенного значения реализуемых функций она постоянно находится в центре внимания, кроме того, правоотношения, складывающиеся в процессе осуществления прокурорской деятельности, приобретают все большую значимость для современного общества.

Из истории

Прокуратурав России была учреждена Указом Петра I от 12 января 1722 г. «Об учреждении при Сенате должности Генерал-прокурора». Прообразом явилась прокуратура Франции, где она была создана в 1302 г. ордонансом короля Филиппа IV (Красивого).

При создании прокуратуры перед ней ставилась задача «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония», чтобы генерал-прокурор и подчиненные ему прокуроры «в самый корень зрили, как подписанные им законы в жизнь российскую воплощаются».

Первым Генерал-прокурором Сената был назначен граф Павел Иванович Ягужинский, который занимал эту должность 14 лет. Представляя его сенаторам, Петр I сказал: «Вот око мое, коим я буду все видеть». Эта же мысль нашла свое отражение и в Указе от 27 апреля 1722 г. «О должности Генерал-прокурора»: «И понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных». Указ устанавливал основные обязанности и полномочия Генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры[2].

П. И. Ягужинский довольно быстро занял ключевые позиции в государственных делах, играя, по существу, роль второго лица в империи после Петра I. По выражению русского историка В. О. Ключевского, генерал-прокурор становится «маховым колесом всего управления».

С 1802 г. согласно манифесту Александра I генерал-прокурор становится одновременно и министром юстиции, совмещая две должности. Первым этот высокий пост занял выдающийся русский поэт и государственный деятель г. Р. Державин.

До октября 1917 г. в России было 35 генерал-прокуроров и в подавляющем большинстве это были яркие, незаурядные, широко образованные личности, все без исключения преданные Отечеству и Закону. В их числе князья А. А. Вяземский (занимал должность в течение 29 лет), В. Н. Панин (23 года), Н. Ю. Трубецкой (20 лет), П. В. Лопухин, Я. П. Шаховской, А. Б. Куракин, мужественный генерал А. Н. Самойлов, тонкий дипломат Д. В. Дашков, блистательный юрист Д. Н. Замятнин[3].

Будучи формой высшего государственного контроля («оком государевым»), прокуратура была призвана осуществлять надзор за исполнением законов. В ходе судебной реформы 1864 г. в России был воспринят западноевропейский вариант организации прокуратуры, в связи с чем надзорные функции резко ограничились и она превратилась в основном в орган уголовного преследования, коим она оставалась вплоть до недавнего времени, когда следствие было выделено из прокуратуры.

После своего возрождения в 1922 г. органы прокуратуры структурно входили в состав Верховного Суда. В 1936 г. прокуратура окончательно выделяется из системы органов исполнительной власти. В 1955 г. было утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР, в 1977 г. — Закон «О прокуратуре в СССР».

Согласно ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) ПРОКУРАТУРАпредставляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Кроме того, прокуратура выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

При принятии Конституции РФ 1993 г. роль прокуратуры была несколько занижена, вплоть до того, что ст. 129, определяющая основы организации и деятельности прокуратуры, была помещена законодателем в гл. 7 «Судебная власть». Это было связано с тем, что высшим судебным органом по проекту Конституции РФ было Высшее судебное присутствие, в которое предполагалось ввести и Генерального прокурора.

Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» это положение было исправлено, и гл. 7 Конституции РФ теперь называется «Судебная власть и прокуратура».

Согласно ст. 45 Закона о прокуратуре прокуроры являются представителями государственной власти, в то время как согласно Конституции РФ прокуратура к органам государственной власти не отнесена (ст. 10). Вместе с тем названная статья Конституции РФ не запрещает создания других государственных органов, существующих вне трех ветвей власти.

Подобный конституционно-правовой статус[4], неопределенный в части отнесения к какой-либо ветви государственной власти, на федеральном уровне имеет, помимо прокуратуры, еще ряд государственных органов. В частности, речь идет о Центральном банке РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палате РФ, Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации.

Научная дискуссия

Вопрос о месте прокуратуры в системе государственных органов России до настоящего времени является дискуссионным и законодательно четко не определен.

Ряд авторов, не признавая прокуратуру органом власти, определяют ее как орган «по сдержке и противовесу других ветвей власти»[5], другие ученые характеризуют прокуратуру как орган власти с особым статусом[6], существует и научная гипотеза о закреплении в Конституции прокуратуры как четвертой ветви власти[7]. Спорная доктрина четырех властей обычно связывается с именем Бенжамена Констана, который отстаивал ее для Наполеона.

Представляется заслуживающей внимания точка зрения некоторых ученых о выделении прокуратуры наряду со Счетной палатой РФ[8] и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации[9] как независимых конституционных органов в отдельную «контрольную ветвь власти»[10].

Прокуратуру иногда рассматривают как четвертую ветвь государственной власти — надзорно-контрольную власть (которая охватывала бы также Счетную палату РФ, Уполномоченного по правам человека, Центральную избирательную комиссию РФ)[11].

Некоторые юристы предлагают считать прокуратуру органом так называемой «президентской власти», с помощью которой Президент РФ реализует свои полномочия как гаранта Конституции[12].

Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства и выступает гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Представляется, что именно посредством прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, а также прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и могут быть реализованы указанные президентские гарантии.

В установленном Конституцией РФ порядке Президент[13] РФ обеспечивает также согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Представляется, что для реализации этой задачи также могут использоваться средства прокурорского надзора и иные средства прокурорского реагирования.

Кроме того, согласно п. «е» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор РФ, хотя формально и не подчинен Президенту РФ, вместе с тем является ему подотчетным и ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в России и о проделанной работе по их укреплению.

С 2014 г. существенно расширены полномочия Президента РФ по формированию прокурорских кадров. Так, прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. Прокуроры субъектов РФ освобождаются от должности Президентом РФ. Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Ранее все названные выше прокуроры назначались и освобождались от должности Генеральным прокурором РФ.

Таким образом, с одной стороны, Президент РФ имеет обширные полномочия по формированию руководящих органов прокуратуры. С другой — прокуратура РФ при реализации своих полномочий позволяет Президенту РФ выступать гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

В научных публикациях последнего времени обоснованно указывается, что предназначение прокуратуры, решаемые задачи, характер полномочий не позволяют отнести ее ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти, хотя прокуратура является важнейшим механизмом реализации государственной власти, обеспечивающим верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства[14].

Действительно, прокуратура как никакой другой государственный орган взаимодействует с органами всех ветвей власти, является необходимым балансом, уравновешивающим их. В современной литературе справедливо замечено, что три фундаментальные ветви власти следует дополнить инструментами контроля и сдерживания любой из них.

В условиях России эту роль должны выполнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры по устранению любых нарушений законов, от кого бы нарушения ни исходили[15].

Это особенно актуально для нашей страны с ее обширной территорией, федеративным устройством, законодательством на уровне как государства, так и субъектов РФ, поэтому усиление прокурорского надзора представляется существенным фактором укрепления государственной целостности, эффективности защиты прав и свобод человека, интересов общества и государства.

Итак, прокуратура призвана быть важным инструментом в системе сдержек и противовесов других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности, скоординированности действий властей, уравновешивать их, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими либо подавлять их.

Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единства власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями при осуществлении надзора как раз и призвана обеспечивать это единство.

Научная дискуссия

Следует напомнить точку зрения известного российского юриста-государствоведа Г. Ф. Шершеневича, который выделял три основные функции государственной власти: установление норм права, применение норм права к отдельным жизненным случаям, охрана норм права от их нарушений. Соответственно этим функциям ученый различал три стороны власти: законодательную, исполнительную и судебную.

При этом Г. Ф. Шершеневич уточнял, что это не три самостоятельные ветви власти, а только три формы проявления единой, неделимой государственной власти.

Точку зрения знаменитого французского ученого XVIII в. Ш. Л. Монтескье о необходимости разделения властей на три ветви он считал теоретически ошибочной, а потому и практически непригодной.

Г. Ф. Шершеневич полагал, что «трех равных по силе властей существовать не может: та, которая в действительности окажется наиболее сильной, и будет настоящей властью, а остальные подчинятся ей поневоле и перестанут быть самостоятельными властями. Единство власти неизбежно восстановится»[16].

Вместе с тем и сам Ш. Л. Монтескье не отрицал единства власти в государстве и в своей основной работе «О духе законов» (1748) использовал термин «распределение»(distribution) властных полномочий, а не «разделение» (separation)[17], как часто это толкуют.

Эффективность власти заключается в ее единстве. На основании действующей Конституции РФ это единство гарантируется Президентом РФ, который является главой государства и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и суверенитет России. Единство власти, наряду с другими факторами, бесспорно, обязано единой законности.

Прокуратура при осуществлении своих функций в значительной степени формирует единое правовое пространство, реализуя принцип единой законности во всех сферах государственной и общественной жизни. Такое назначение прокуратуры определяет ее роль и место в качестве одного из элементов механизма реализации единой государственной власти, которую в России олицетворяет Президент РФ[18].

Любые попытки выстроить российскую прокуратуру по образцу западных стран обречены на неудачу. В разных странах существуют различные по своей организационной форме и функциям модели прокуратуры.