Международный конвенционный механизм реализации

Международный механизм как комплекс средств и институ­тов, используемых государствами для обеспечения реализации международно-правовых норм, состоит из двух взаимосвязан­ных компонентов: международного правового (прежде всего кон­венционного) механизма и международного организационно-пра­вового (институционного) механизма.

Международный правовой механизм реализации включает правообеспечительное нормотворчество, толкование, междуна­родный контроль, правоприменение.

Правообеспечительное нормотворчество.Чаще всего оно вы­ступает в форме конкретизации. Например, одновременно с Договором между СССР и США о ликвидации их ракет сред­ней дальности и меньшей дальности 1987 г. был подписан ряд договоров в целях его исполнения: Меморандум о договорен­ности об установлении исходных данных в связи с этим До­говором, Протокол о процедурах, регулирующих ликвидацию ракетных средств, подпадающих под действие Договора, а так­же договоры СССР и США с рядом государств о проведении инспекций на их территории.

В международно-правовом регулировании конкретизация имеет исключительно важное значение. Высокая степень обоб­щенности первичных норм может затруднить реализацию, в связи с чем необходимо их развитие. Так, ст. 2 Устава ООН лишь перечисляет принципы, которыми должны руководство­ваться государства во взаимных отношениях. Конкретное же содержание их раскрывается в Декларации о принципах между­народного права, касающихся дружественных отношений и со­трудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 г., в Заключительном акте СБСЕ 1975 г. и др. В них указывается, что развитие содержания принципов будет спо­собствовать обеспечению более эффективного их применения.

Дополнительные договоры могут быть посвящены гаранти­ям. По ним государство берет на себя обязательство поддержи­вать конкретное положение международного характера. Право-обеспечительные нормы содержатся, как правило, в тех же до­говорах, что и основные нормы — регулятивные. Однако в некоторых случаях государства могут заключать дополнитель­ные (специальные) соглашения во исполнение основных. На­пример, соглашения о гарантиях предусматривают, что госу-

Глава 8. Реализация норм международного права

§ 3. Международный конвенционный механизм реализации

дарство может выступать гарантом какого-либо договора, в свя­зи с чем берет на себя обязательства поддерживать конкретное положение международно-правового характера. Гарантии явля­ются средством поддержания определенного статуса террито­рий (например, нейтралитета). Другим примером гарантий мо­жет служить заявление трех ядерных держав (СССР, США и Англии), которым они гарантировали обеспечение безопасно­сти неядерных государств — участников Договора о нераспро­странении ядерного оружия и обязались принять немедленные действия в случае ядерной агрессии против такого государства.

Толкование.Оно также является средством обеспечения реа­лизации и может осуществляться как в процессе нормотворче­ства, так и правоприменения. Конкретизация и толкование тес­но взаимосвязаны. Конкретизация немыслима без толкования, а последнее нередко переходит в конкретизацию. В Совмест­ном заявлении СССР и США от 23 сентября 1989 г. было при­знано целесообразным выступить с «единым толкованием норм международного права, регулирующих мирный проход». Судя по названию, это акт толкования, анализ же его содержания позволяет сделать вывод, что это в то же время и акт конкрети­зации. В документе уточняется, что право мирного прохода че­рез территориальное море распространяется на все суда, вклю­чая военные корабли, вне зависимости от груза, вооружения или двигательной установки. Для осуществления права не тре­буется предварительного уведомления или разрешения (п. 2). Отмечается также, что закрепленный в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. перечень видов деятельности, при осу­ществлении которых проход не считается мирным, является исчерпывающим (п. 3), следовательно, не допускает расшири­тельного толкования и ограничения права мирного прохода. В п. 4 документа конкретизируются права прибрежного госу­дарства, если у него возникают сомнения относительно харак­тера прохода. Документ содержит ряд других дополняющих и разъясняющих Конвенцию положений.

Международный контроль.Главное в контрольной деятель­ности — установление фактических обстоятельств и их оценка с точки зрения соответствия требованиям норм права, т. е. про­верка. Она осуществляется путем сопоставления информации о деятельности государства (или иных субъектов) либо путем сравнения деятельности с требованиями норм права. Основой любого метода контроля являются сбор и оценка информации.

Сбор информации — это получение сведений о реализации международно-правовых норм всеми законными средствами: наблюдением; аэрофотосъемкой (если она разрешена догово­ром); использованием искусственных спутников Земли, сейс­мического оборудования и других технических средств; инспек­тированием; обменом информацией и специальными доклада­ми; участием в работе совещаний и т. д.

Оценка информации — это сопоставление деятельности с требованиями норм.

Контроль может осуществляться либо индивидуально, т. е. с помощью национальных средств, либо совместно, посредством использования международного институционного механизма: международных органов, организаций, комиссий, комитетов и др. (Комитет по правам человека, Комитет экспертов МОТ, Комиссия по наркотическим средствам Экономического и Со­циального Совета ООН (ЭКОСОС), Международный комитет по контролю над наркотиками, МАГАТЭ и др.). Значительная часть международных договоров содержит специальные нормы о контролировании действительного положения в области реа­лизации обязательств.

Государства рассматривают контроль как одно из основных средств обеспечения соблюдения договоров. Практика идет по пути усиления роли контроля, и это закономерно: когда на по­вестке дня стоит решение глобальных вопросов, расширение согласия и сотрудничества невозможно без надлежащих мер проверки. Выдвинута идея создания общей многонациональной системы контроля под эгидой ООН.Она поддерживается мно­гими государствами.

Результатом контрольной деятельности являются доклады, сообщения, другие материалы проверки, имеющие правовое значение. На их основе государствами, международными орга­нами и организациями могут быть приняты соответствующие решения — правоприменительные акты.

Правоприменение.Оно представляет собой деятельность, за­вершающуюся принятием государствами (индивидуально или коллективно) или компетентным международным органом юридически обязательного индивидуального акта на основе норм международного права (например, резолюция Совета Безопасности ООН, решение Международного Суда ООН, ре­шение Европейского Суда по правам человека).

Глава 8. Реализация норм международного права

Правоприменительная деятельность необходима, как прави­ло, в случаях, когда происходят сбои нормального процесса реализации и требуются дополнительные усилия со стороны правоприменительных органов.

Правоприменительная деятельность начинается с выясне­ния фактических обстоятельств. Государства или иные субъек­ты правоприменения выбирают способы и процедуру выясне­ния обстоятельств, которые считают наиболее подходящими для данного случая, если такие способы специально не огово­рены в договоре.

Можно выделить следующие каналы получения информа­ции о фактических обстоятельствах: а) использование данных контрольной деятельности; б) получение информации на пере­говорах, консультациях, в международных органах и организа­циях, из докладов государств; в) проведение расследования; г) судебное или арбитражное разбирательство.

Например, в ст. 20 Конвенции против пыток и других жес­токих, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обра­щения и наказания 1984 г. говорится, что, если Комитет против пыток сочтет целесообразным провести расследование, он на­значает одного или нескольких своих членов для проведения расследования и срочного предоставления Комитету соответст­вующего доклада. Расследование может включать, с согласия государства-участника, посещение его территории.

Полномочия по проведению расследований возлагаются и на Совет Безопасности ООН. Об этом говорится в Уставе ООН, а также в ряде договоров (Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и дру­гих видов оружия массового уничтожения 1971 г., Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1972 г. и др.).

Достаточно полную и разнообразную информацию может получать Международный Суд ООН. Во-первых, факты, имею­щие отношение к делу, сообщают Суду сами участники спора. Он может обращаться непосредственно к государствам в целях получения доказательств на месте, требовать от представителей сторон предъявления любого документа или объяснений. Во-вторых, Суд заслушивает свидетелей и экспертов. В-третьих, он может поручить производство расследования или экспертизы

§ 4. Международный институционный механизм реализации

всякому лицу, коллегии, бюро, комиссии или другой организа­ции по своему выбору.

Юридическая квалификация и принятие решения — сле­дующие стадии международного правоприменительного про­цесса. Когда деятельность государств несовместима с нормами, реакция государств и юридическая оценка этого облекаются в соответствующую форму — соглашение (коллективное реше­ние), решение (индивидуальное решение государства, решение организации, органа, в том числе судебного). Обосновывая ре­шение, правоприменитель дает юридическую оценку действи­ям государства-исполнителя (нарушителя), ссылаясь на нормы международного права. Таким образом, правоприменительная деятельность завершается принятием правоприменительного акта — решения по конкретному делу (вопросу). Примером могут служить резолюции Совета Безопасности ООН 1388 и 1390 от 15 и 16 января 2002 г. о замораживании средств и дру­гих финансовых активов членов организации «АльКаида» и движения «Талибан», запрещении въезда этих лиц на террито­рию государств, запрете поставок военной продукции, техно­логий двойного назначения, оказания консультационных услуг и помощи.