Основания административной ответственности

Основаниями административной ответственности являются:

а) административное правонарушение — противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП РФ);

б) преступление до 1 января 1997 г. было основанием административной ответственности. Лицо, совершившее деяние, содержащее признаки преступления, не представляющего большой общественной опасности, могло быть освобождено от уголовной ответственности, если было признано, что его исправление и перевоспитание возможно без применения уголовного наказания. Освобождение от уголовной ответственности с привлечением к административной ответственности допускалось лишь по делам о преступлениях, за которые законом предусматривалось наказание в виде лишения свободы на срок не свыше одного года либо другое более мягкое наказание (ст. 50¹ УК РСФСР).

Новый УК РФ не содержит ссылки на возможность освобождения от уголовной ответственности с привлечением к ответственности административной за совершение преступления. Таким образом, основание административной ответственности сегодня лишь одно — административное правонарушение.

Необходимо четко определить отличия административного правонарушения от преступления и дисциплинарного проступка, поэтому сначала надлежит рассмотреть отличия преступления от административного правонарушения.

Проблема разграничения административных правонарушений и преступлений в юридической литературе исследуется довольно длительное время. По поводу идентичности элементов их составов возражений нет. По поводу отличий можно выделить две основные точки зрения.

В соответствии с одной из них (Г. И. Петров[118], О. М. Якуба[119] и др.[120]) преступление является деянием общественно опасным. Административное правонарушение — лишь вредоносным.

Другая группа авторов (Д. Н. Бахрах[121], В. Р. Кисин[122], А. Е. Лунев[123], И. С. Самощенко[124], В. Е. Севрюгин[125], О. Ф. Шишов[126] и др.) признает общественную опасность административных правонарушений, отличая их от преступлений по степени общественной опасности. По их мнению, административные правонарушения представляют меньшую общественную опасность, чем преступления.

Вторая точка зрения представляется более обоснованной. Действительно, по ст. 2 УК РФ одна из задач Кодекса состоит в определении, «какие опасные для личности, общества или государства деяния признаются преступлениями…». Соответственно можно предположить, что опасные для общества (т. е. общественно опасные) деяния, не вошедшие в УК РФ, преступлениями не являются.

Термин «вредоносность» подразумевает причинение вреда каким-либо охраняемым общественным отношениям. В этом и заключается общественная опасность любого правонарушения.

Степень общественной опасности убийства несоизмеримо бóльшая, чем безбилетный проезд пассажиров. Но это не означает отсутствие общественной опасности последнего вида деяний.

Правоприменитель не испытывает существенных трудностей по отличию преступления от административного правонарушения. Для правильной квалификации достаточно сравнить два схожих состава правонарушения, за которые предусмотрена уголовная либо административная ответственность. Вместе с тем соответствующие трудности объективно не могут не возникнуть у законодателя ввиду отсутствия четкого критерия разграничения данных правонарушений. Степень общественной опасности нельзя рассматривать в этом качестве, так как она зависит прежде всего
от уровня развития общества на данном этапе и правосознания законодателя.

Таким образом, можно утверждать, что четкого и конкретного критерия, отличающего преступление от административного правонарушения, сегодня в России нет. Из этого следует, что они представляют собой один вид правонарушений.

Для подтверждения сделанных выводов можно обратиться к истории права и практике некоторых развитых демократических государств.

В дореволюционной России существовало два порядка привлечения к юридической ответственности за преступления и проступки. Возникала потребность в критерии отличия преступлений от проступков для определения этого порядка. Четкий критерий содержался в ст. 1 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Смысл данной статьи сводился к тому, что проступками, за которые наступает ответственность по данному уставу, являются деяния, предусматривающие возможность наложения следующих взысканий: «1) выговоры, замечания и внушения; 2) денежные взыскания не свыше трехсот рублей; 3) арест не свыше трех месяцев и 4) заключение в тюрьме не свыше одного года и шести месяцев».

Соответственно, деяния, за которые предусмотрены санкции
в виде денежного взыскания свыше трехсот рублей, арест на срок свыше трех месяцев либо заключение в тюрьму на срок свыше полутора лет, являлись преступлениями. К ответственности за них граждане привлекались не мировыми судьями и в ином (но исключительно судебном) порядке.

Под административными правонарушениями в дореволюционной России (как основанием административной ответственности) понимали деяния, которые «не будучи ни преступлениями, ни гражданской неправдой, ни погрешностями по службе, тем не менее существенно нарушают законные права и интересы граждан»[127]; либо «добросовестную деятельность администрации, нарушающую права частных лиц, т. е. когда эта деятельность со стороны самих органов администрации считалась, хотя может быть и ошибочно, законной»[128]; либо «добросовестные, но ошибочные действия должностных лиц по применению права»[129]. Суть этих определений едина и мало что имеет общего с действующим сегодня определением административного правонарушения.

Действующее законодательство США также предусматривает классификацию преступлений и проступков по следующему принципу:

«Capital felonies — преступления, наказуемые смертью или пожизненным заключением;

Ordinary felonies — преступления, наказуемые более чем к одному году лишения свободы;

Misdemeanors — проступки, наказуемые штрафом или лишением свободы на срок до одного года;

Gross misdemeanors — проступки, наказуемые тюремным заключением на срок от 30 дней до одного года;

Petty misdemeanors — проступки, наказуемые штрафами или тюремным заключением на срок до 30 дней;

Violation — деяния, наказуемые незначительным штрафом
и не влекущие судимости»[130] (перевод наш. — В. М.).

Как видно из приведенной классификации, в США предусмотрено разрешение дел о данных правонарушениях различными звеньями судебной (и только судебной!) системы и в различном порядке. Так, к ответственности за violationпривлекают «полицейские суды» (суды при полицейских департаментах, относящиеся к мировой юстиции)[131]. В этом случае привлечение к уголовной ответственности не влечет судимости. Рассмотрение правонарушений типа feloniesосуществляется иными судами — с участием присяжных (большое жюри). Выбор суда и порядка рассмотрения дела определяется типом правонарушения по размеру предусмотренного за него наказания.

Выбор органа и порядка привлечения к ответственности за преступление или административное правонарушение по действующему российскому законодательству определяется исключительно законодателем. Отсутствие же четкого критерия отличия этих правонарушений не позволяет законодателю избежать несоответствий.

Так, непонятно, почему за самовольное изменение программы морских научных исследований во внутренних морских водах,
в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ КоАП РФ (ст. 8.18) устанавливает административную ответственность должностных лиц в виде штрафа в размере до 200 минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом (а значит, и соответствующий порядок привлечения к ответственности), а за нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных сообщений (ст. 138 УК РФ) — штраф от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы за месяц, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года. Ведь любое из предусмотренных взысканий за совершение данного преступления менее суровое, чем штраф за совершение названного административного правонарушения. При этом порядок (уголовно-процессуальный) наложения менее тяжкого взыскания — более сложный, чем порядок (административный) наложения наказания более тяжкого.

Показателен и другой пример. В соответствии с требованиями ст. 23.8 Кодекса органы таможни наделены полномочиями по наложению административных наказаний в виде административного штрафа на граждан и юридических лиц в размере от одной второй до двукратной суммы неуплаченных таможенных пошлин, налогов с конфискацией товаров и (или) транспортных средств, явившихся предметами административного правонарушения, или без таковой либо конфискацию предметов административного правонарушения за административное правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 16.2 Кодекса (недекларирование либо недостоверное декларирование товаров и (или) транспортных средств). Известен случай, когда на гр-на Г. органами таможни был наложен штраф за указанное правонарушение. Сумма штрафа превысила 3,5 тысячи долларов США, которые гр-н Г. пытался перевезти в Армению для покупки квартиры. Обоснованность принятия такого значимого для судьбы гр-на Г. решения в административном порядке сомнительна.

Предложенный выше критерий разделения проступков по тяжести предусмотренных за них взысканий позволит избежать многих несоответствий, упростить работу законодателя, а гражданам — получить дополнительную гарантию реализации своего права на защиту. Однако принятый КоАП РФ этой проблемы не решает.

Исключительной компетенцией законодателя является установление тяжести ответственности за то или иное деяние на данном этапе развития общества. При этом лишь после установления такой ответственности у законодателя отпадает необходимость в определении вида правонарушения. Так, установив ответственность за организацию или участие в пари на поединках собак в виде штрафа от одной до пяти тысяч долларов или лишение свободы на срок от одного до трех лет с штрафом или без такового, законодатель штата Миссисипи (США)[132] автоматически отнес данное правонарушение к категорииоrdinary felonies, исходя из степени общественной опасности данного вида правонарушений в конкретном обществе на конкретном этапе его развития. Не являются противоречащими этому решения российского законодателя сначала установить ответственность за аналогичные деяния в виде штрафа
до 0,5 минимального размера оплаты труда, установленного
в РФ, т. е. отнесение данного деяния к проступкам (ст. 164¹ КоАП РСФСР), а затем и вовсе отмена административной ответственности за это (см. КоАП РФ).

Попытку классификации правонарушений в зависимости от тяжести налагаемых за них взысканий предпринимает законодатель
и в УК РФ. Статья 15 УК устанавливает следующие категории преступлений:

— особо тяжкие — преступления, за которые предусмотрено лишение свободы на срок свыше десяти лет;

— тяжкие — преступления, за которые предусмотрено лишение свободы на срок не свыше десяти лет;

— средней тяжести — преступления, за которые предусмотрено лишение свободы на срок не свыше пяти лет;

— небольшой тяжести — преступления, за которые предусмотрено лишение свободы на срок не свыше двух лет.

При этом было бы целесообразно законодательно закрепить такую категорию правонарушений, как проступки — деяния, за которые предусмотрены взыскания в виде штрафа либо лишение свободы на срок не свыше 30 суток.

Было бы логичным также наложение взысканий за преступления небольшой тяжести и проступки отнести к компетенции мировых судей, вновь созданных в России, что впоследствии законодателем и было сделано в принятом Законе РФ «О мировых судьях в РФ» от 17 декабря 1998 г. Согласно пп. 1 и 9 ст. 3 данного закона в компетенции мировых судей находится рассмотрение дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции мирового судьи КоАП РФ, а также уголовных дел о преступлениях, за совершение которых может быть назначено максимальное наказание, не превышающее двух лет лишения свободы[133].

Однако основную значимость данное положение будет иметь лишь в случае разработки иного (чем уголовно-процессуальный), упрощенного порядка наложения взысканий за данные правонарушения. Необходимость этого назрела, а вновь принятый Кодекс указанной проблемы в полном объеме не решает.

Предложенные пути совершенствования законодательства РФ об административных правонарушениях, по мнению авторов данного пособия, соответствуют задачам законодательства РФ об административных правонарушениях. Цели заключаются в создании таких условий производства по делам об административных правонарушениях, которые позволили бы максимально обеспечить ограждение невиновного от привлечения к административной ответственности, осуществление принципа презумпции невиновности
и других демократических принципов права, исключение обвинительного уклона, необоснованного применения к лицу, привлекаемому к административной ответственности, мер административного принуждения.

От дисциплинарных проступков административные правонарушения отличаются принципиально. Прежде всего, административные правонарушения всегда имеют конкретно сформулированный состав, который содержится либо в КоАП РФ, либо в законах субъектов РФ. Дисциплинарные проступки таких составов в нормах права не содержат. Так как дисциплинарный проступок (как уже отмечалось) всегда выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении своих трудовых или служебных обязанностей, то состав проступка как бы переадресовывается к индивидуальным трудовым или служебным обязанностям правонарушителя и выяснению обстоятельства их неисполнения либо ненадлежащего исполнения.