Управление службой медицины катастроф

1.2.1. Определение, направления и содержание управления

Система управления ВСМК России как составная часть общей системы управления государства функционирует самостоятельно и в тесной взаимосвязи с другими государственными органами управления, выступая при этом в роли управляющего и управляемого объекта в сложившейся к настоящему времени иерархической структуре органов государственного управления. Она представляет собой совокупность органов и пунктов управления, систем связи и АСУ и предназначена для руководства силами и средствами Службы в мирное и военное время в целях достижения максимально эффективного их использования при решении поставленных задач.

Непосредственную ответственность за организацию и осуществление медико-санитарного обеспечения населения в ЧС несут начальники СМК, поэтому основными принципами управления является единоначалие или централизация управления с предоставлением подчиненным инициативы в определении способов выполнения поставленных задач и личная ответственность руководителей службы медицины катастроф за принимаемые решения и результаты выполнения поставленных задач.

К управлению медицинской службой предъявляется ряд требований. Основными из них являются: устойчивость, непрерывность, оперативность, квалифицированность.

Устойчивостьуправления определяется способностью начальника медицинской службы управлять подчиненными ему силами и средствами в резко меняющейся обстановке.

Непрерывностьзаключается в постоянной связи начальника с руководимыми им подразделениями, частями и учреждениями.

Оперативность- это способность решать задачи по управлению подчиненными силами и средствами в ограниченные сроки, быстро реагировать на изменение обстановки и своевременно влиять на ход выполнения решаемых задач.

Квалифицированность управления достигается тем, что начальники (руководители) органов управления должны руководить подчиненными на основе глубокого знания теории и практики медико-санитарного обеспечения населения, опираться на советы и помощь различных специалистов - хирургов и терапевтов, эпидемиологов и гигиенистов, организаторов медицинского снабжения и др.

Все перечисленные требования к управлению медицинской службой связаны между собой и реализуются в комплексе. Решающее значение для оперативного, твердого, непрерывного, гибкого и надежного управления медицинской службой имеет соблюдение следующих положений.

Начальники службы медицины катастроф и органы управления должны постоянно знать обстановку, уметь быстро и правильно в предельно сжатые сроки оценивать ее, принимать обоснованные выводами из обстановки и расчетами решения по медицинскому обеспечению, оформлять принятое решение и настойчиво проводить его в жизнь.

Не менее важным требованием является умение четко и своевременно ставить задачи подчиненным, то есть определять цели и способы действия объектов управления, руководить подготовкой подчиненных сил и средств к решению поставленных задач и осуществлять контроль за выполнением отданных распоряжений. И, наконец, навыки и умение проводить мероприятия по поддержанию постоянной готовности сил и средств медицинской службы к действиям по решению свойственных им задач по обеспечению устойчивой связи со штабом, подчиненными и старшим медицинским начальником. Соблюдение этих требований является непременным условием успешного руководства подчиненными силами и средствами и их наиболее эффективного использования при решении задач медицинской службой в ЧС.

Кроме того, они должны согласовывать с соответствующими начальниками и органами управления те мероприятия, к проведению которых необходимо привлечение сил и средств других служб.

Управление медицинской службой – информационный процесс, включающий:

− непрерывный сбор и анализ информации об объектах управления и условиях их деятельности (об обстановке);

− принятие решения;

− постановку задач подчиненным;

− контроль своевременности и полноты выполнения отданных распоряжений.

Выполнение перечисленных функций в системе управления, представляющей замкнутый контур (схема 1), осуществляют отдельные элементы этой системы: орган управления (начальник СМК), получающий информацию, перерабатывающий ее и принимающий решение; каналы командной связи, обеспечивающие своевременную и точную постановку задач объектам управления; объекты управления; каналы обратной связи, обеспечивающие своевременное поступление информации в орган управления о выполнении поставленных задач, о состоянии объектов управления.

Схема 1. Принципиальная схема управления службой медицины катастроф.

Система управления может быть эффективной лишь при условии четкого взаимосвязанного функционирования всех указанных элементов.

Содержание управления службой медицины катастроф отражает все многообразие и сложность задач, решаемых службой в мирное и военное время, и включает три группы мероприятий:

− мероприятия по поддержанию постоянной готовности службы;

− мероприятия по подготовке медико-санитарного обеспечения в ЧС;

− мероприятия по руководству силами и средствами службы медицины катастроф в ходе выполнения поставленных задач.

Хотя мероприятия, объединенные в эти группы, по содержанию специфичны и существенно различаются но, с точки зрения управления, методы их выполнения остаются практически аналогичными и включают: непрерывный сбор (добывание), изучение, обобщение и анализ данных обстановки; определении целей и задач; принятие (уточнение) решения и планирование; доведение задач до подчиненных (уточнение задач подчиненным) и сроков выполнения поставленных задач (что, кто, когда и, по возможности, как должен сделать); организацию выполнения запланированных (намеченных) мероприятий в том числе проведение комплекса дополнительных мероприятий, способствующих успешному и своевременному выполнению запланированных (намеченных) мероприятий (выделение необходимых сил и средств, оказание при необходимости помощи и др.); организацию и поддержание взаимодействия; организацию (восстановление) системы управления, в том числе связи; контроль за выполнением запланированных (намеченных) мероприятий.

1.2.2. Система управления ВСМК

ВСМК входит в функциональную подсистему РСЧС, поэтому закономерно, что система управления ВСМК соответствует системе управления РСЧС.

Организационно-методическое руководство планированием медико-санитарного обеспечения населения в ЧС осуществляет Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Координирующие органы. Межведомственные координационные комиссии СМК являются руководящими органами СМК по оперативным вопросам в пределах выполняемых Службой задач при ликвидации ЧС.

Основными задачами МКК СМК являются:

− участие в разработке и осуществлении согласованных мероприятий по предупреждению ЧС и уменьшению тяжести их медико-санитарных последствий;

− разработка проектов законодательных и других нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции Службы;

− участие в разработке и выполнении научно-технических программ по совершенствованию организации и деятельности Службы, обеспечение контроля за ходом реализации программ, использованием выделенных финансовых средств, эффективностью программных мероприятий и подготовка предложений по их корректировке;

− решение наиболее важных вопросов совершенствования организации и деятельности Службы, в том числе определение перечня, количества, места создания, порядка обеспечения формирований и учреждений Службы;

− обеспечение постоянной готовности органов управления, формирований и учреждений Службы к выполнению возложенных на них задач;

− решение принципиальных вопросов комплексного использования входящих в состав Службы формирований и учреждений соответствующего уровня при ликвидации медико-санитарных последствий ЧС;

− участие в разработке плана медико-санитарного обеспечения населения в ЧС;

− реализация единой системы подготовки сил и средств Службы;

− координация создания и использования резервов финансовых, медицинских и материально-технических ресурсов Службы;

− определение научных и клинических баз Службы;

− разработка предложений по экономическому и правовому обеспечению работы личного состава органов управления, формирований и учреждений Службы.

В состав комиссий входят руководители всех медицинских, медико-санитарных, санитарно-профилактических служб, учреждений скорой медицинской помощи, службы крови, органов обеспечения медицинским имуществом и медицинской техникой; директора центров медицины катастроф, расположенных на соответствующей территории.

Организационно-техническое обеспечение работы МКК возлагается на соответствующие центры медицины катастроф.

Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с планом работы, принимаемым на заседании комиссии и утверждаемым ее председателем.

Заседания комиссии проводятся по мере необходимости, по не реже одного раза в квартал. Решения, принимаемые комиссией в соответствии с ее компетенцией, оформляются протоколом и являются обязательными для всех органов, представленных в комиссии, а также для организаций, действующих в сфере ведения этих органов.

Комиссия может создавать рабочие группы по основным вопросам, относящимся к ее деятельности, и определять порядок их работы.

На всех уровнях председателями МКК являются начальники службы медицины катастроф Минздравсоцразвития России (руководители органа управления здравоохранением данного уровня).

Руководящими органами Службы на всех уровнях являются соответствующие центры медицины катастроф (Всероссийский центр медицины катастроф «Защита» Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, региональные центры медицины катастроф, территориальные центры медицины катастроф), которые одновременно выполняют функции штабов Службы. На местном уровне функции штаба Службы возлагаются на центры медицины катастроф или руководство станций (подстанций) скорой медицинской помощи, а на объектовом уровне - на штабы или специально назначенных должностных лиц по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям. Штабы Службы подчиняются руководителям соответствующего звена здравоохранения (ППРФ № 195 от 28.02.96 «Вопросы всероссийской службы медицины катастроф»; Приказ МЗ РФ № 380 от 27.10.2000 «О Положении о службе медицины катастроф МЗ РФ»).

Штабы ВСМК, включающие управление; отделы: общий, организации взаимодействия, информационного и материально-технического обеспечения являются пунктами управления. Они выполняют функции оперативного руководства деятельностью СМК. В системе управления штабы ВСМК решают соответствующие задачи в зависимости от режима функционирования РСЧС. Учитывая, что штабы ВСМК регионального, территориального и местного уровней являются функциональными подразделениями центров медицины катастроф (филиалов ВЦМК «Защита»), их структура может быть различной. Штаб осуществляет координацию подготовки и взаимодействия органов управления, а также использования формирований и учреждений, входящих в состав ВСМК на всех уровнях, поэтому в состав штаба кроме штатных сотрудников, входят представители органов управления здравоохранением других министерств и ведомств, принимающих участие в соответствии с возложенными на них обязанностями в ликвидации последствий ЧС.

1.2.3. Основы планирования медико-санитарного обеспечения населения в чрезвычайных ситуациях

Наиболее эффективное использование сил и средств СМК, непрерывное и четкое управление ими возможно лишь при постоянном знании руководителем службы медицины катастроф обстановки, умении им быстро и правильно ее оценить, своевременно принять обоснованное решение, четко поставить задачи подчиненным, систематически контролировать их действия, оказывать необходимую помощь.

В деятельности руководителей службы медицины катастроф и органов управления по руководству подчиненными силами и средствами ВСМК, которая строится в соответствии с принятым порядком работы штабов и органов управления РСЧС, можно выделить два основных этапа:

− управление службой медицины катастроф в период подготовки к медико-санитарному обеспечению населения в ЧС;

− управление Службой в ходе ЧС.

При подготовке к медико-санитарному обеспечению населения в ЧС основой управления службой медицины катастроф является заблаговременное планирование мероприятий и принятие решения руководителем СМК любого уровня. В решении отражаются лишь наиболее важные, принципиальные положения, а конкретный перечень мероприятий, сроки их выполнения, состав исполнителей и другие частные вопросы отражаются в Плане.

Планирование медико-санитарного обеспечения в ЧС должно соответствовать замыслу руководителя и его решению по выполнению стоящих перед СМК задач, обеспечивать наиболее эффективное, оперативное и экономичное выполнение комплекса мероприятий по ликвидации медико-санитарных последствий ЧС, быть полным, конкретным, отличаться краткостью и ясностью изложения.

Цели планирования:

− повышение готовности органов управления, сил и средств СМК к действиям в ЧС;

− рациональное распределение и использование сил и средств СМК в условиях возникшей ЧС;

− обоснованное, с учетом необходимой достаточности, создание и подготовка сил и средств СМК, в т.ч. постоянной готовности, коечной сети ЛПУ, запасов медицинского, санитарно-хозяйственного и специального имущества, необходимых для ликвидации медико-санитарных последствий ЧС;

− организация управления силами и средствами СМК на основе разработанного Плана и с учетом конкретной обстановки при возникновении ЧС.

Разработка плана осуществляется в несколько этапов.

Первым из них является медико-тактический анализ обстановки.

Второй этап -обобщение результатованализа обстановки в виде итоговых выводов.

Третий этап -принятие решения.

Четвертый этап –реализация решения в видеплана медицинского обеспечения.

План разрабатывается при участии представителей ведомственного здравоохранения и представляет собой комплект документов, отражающих организацию работы СМК в повседневном режиме, ее четкий и своевременный перевод в режимы повышенной готовности и чрезвычайной ситуации, эффективную организацию медико-санитарного обеспечения ликвидации последствий ЧС.

План отражает содержание и объем проводимых мероприятий по предупреждению и ликвидации медико-санитарных последствий прогнозируемых ЧС в масштабе всей территории, отдельных городов, районов и потенциально опасных объектов, где возможны возникновения ЧС, и является исходным документом для определения потребностей формирований СМК в медицинском снабжении, материально-техническом и транспортном обеспечении и источников финансирования планируемых мероприятий.

Начальным этапом планирования является прогнозирование медико-санитарной обстановки при возможных ЧС, под которым понимается опережающее отражение вероятности возникновения медико-санитарных последствий ЧС на основе анализа причин их возникновения.

Прогнозирование проводится в целях обоснованного определения: величины, структуры санитарных потерь среди населения и закономерностей их формирования; нуждаемости пораженных в медицинской помощи; санитарно-гигиенического и санитарно-эпидемиологического состояния зоны (района) ЧС; потребности в силах и средствах СМК для медико-санитарного обеспечения и их соответствия имеющимся условиям работы аварийно-спасательных формирований и условиям жизнеобеспечения населения.

Для достижения указанных целей при прогнозировании медико-санитарных последствий ЧС решаются следующие основные задачи:

− выявление и идентификация возможных источников ЧС и потенциально-опасных зон, возникающих вследствие ЧС;

− разработка возможных вариантов возникновения медико-санитарных последствий ЧС;

− оценка вероятности (частоты) возникновения медико-санитарных последствий по различным сценариям ЧС;

− многовариантное определение масштабов медико-санитарных последствий ЧС.

Прогнозирование условно подразделяется на три вида: долгосрочное (заблаговременное); среднесрочное (заблаговременное текущее); краткосрочное (оперативное). Конкретные сроки разрабатываемых прогнозов медико-санитарной обстановки и их предназначение зависят от специфики прогнозируемой ЧС.

Деятельность СМК по прогнозированию медико-санитарной обстановки в ЧС осуществляется в трех режимах: в режиме повседневной деятельности, повышенной готовности и в режиме чрезвычайной ситуации.

В режиме повседневной деятельности СМК любого уровня решает все задачи прогнозирования медико-санитарной обстановки, связанные с предупреждением и подготовкой к ликвидации возможных медико-санитарных последствий ЧС.

Режим повышенной готовности СМК вводится при непосредственной угрозе возникновения конкретной ЧС. Основной целью прогнозирования в этом режиме является получение уточненного прогноза медико-санитарных последствий предполагаемой ЧС с использованием имеющихся реальных данных об источнике ЧС и ее развитии, имеющихся в распоряжении СМК силах и средствах для ликвидации медико-санитарных последствий ЧС.

В режиме чрезвычайной ситуации целью прогнозирования является получение прогноза развития обстановки в ЧС и возникающих при этом медико-санитарных последствиях. Этот прогноз необходим для принятия (уточнения) решения о медико-санитарном обеспечении населения в ЧС.

СМК производит прогнозирование всех возможных ЧС (объект экономики, населенный пункт, район, город) независимо от их масштаба и возможных медико-санитарных последствий.

При определении показателей потенциальной опасности в первую очередь рассматривается возможная опасность самих объектов, как источников ЧС. После этого производится оценка возможных влияний ЧС природного характера на эти объекты (ФЗ РФ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» № 1160 от 21.07.97; приложение к письму Минстроя России № БЕ-19-9/24 от 20.04.95). При этом основными критериями являются следующие:

− для наводнений прогнозирование проводится для всех объектов, попадающих в зоны возможного катастрофического затопления при сезонных и дождевых паводках;

− для природных пожаров прогнозирование (заблаговременное) проводится для районов торфяников и лесных массивов площадью более 20 кв. км;

− для бурь, штормов и ураганов прогнозирование проводится для объектов, находящихся в районах, где значение параметров природного явления превышает критические («Положение о порядке действий организаций и учреждений Росгидромета при возникновении гидрометеорологических и гелиогеографических явлений, обнаружения высокого загрязнения окружающей среды и ликвидации последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий» 1994 - 01-03).

Основными источниками информационного и методического обеспечения прогнозирования медико-санитарных последствий ЧС являются: перечень и характеристика потенциально опасных объектов; данные зонирования территории применительно к возможным ЧС; природно-климатические, демографические, экономические и медико-тактические данные; статистические данные о медико-санитарных последствиях ЧС и опыте их ликвидации; планируемые вероятные медико-санитарные последствия ЧС и их развитие; нормативно-методическая документация.

Прогнозом медико-санитарной обстановки должны быть охвачены все потенциально опасные объекты и явления, которые могут быть местом ЧС и причиной возникновения их последствий.

При отработке решения и Плана прогнозирование медико-санитарных последствий рекомендуется осуществлять по следующим типам ЧС:

1) техногенные: транспортные аварии (катастрофы); пожары и взрывы (с возможным последующим горением); аварии с выбросом (угрозой выброса) АОХВ; аварии с выбросом (угрозой выброса) РВ; аварии с выбросом (угрозой выброса) опасных биологических веществ; внезапное обрушение зданий, сооружений, пород; аварии на коммунально-эксплуатационных системах жизнеобеспечения, в том числе в учреждениях здравоохранения; аварии на очистных сооружениях; гидродинамические аварии.

2) природные: опасные геофизические и геологические явления (землетрясения, оползни, сели, обвалы и т.д.); опасные метеорологические (агрометеорологические) явления (бури, ураганы, смерчи, снегопад, сильный град, сильный дождь и т.д.); морские опасные гидрологические явления (тайфуны, цунами и т.д.); опасные гидрологические явления (наводнения и т.п.); природные пожары (лесные, торфяные, подземные).

3) социальные: потенциальные объекты, представляющие интерес для террористов (школы, больницы, особо опасные объекты и др.); территории, на которых возможно проведение общественных мероприятий и возникновение беспорядков (площади, стадионы и т.п.).

Систематизация исходной информации об обстановке именно таким образом позволяет установить, является ли достаточной совокупность собранных данных для принятия решения, а если нет, то какие сведения должны быть собраны дополнительно. После систематизации собранных данных по указанным элементам они подлежат медико-тактическому анализу:

1. Оценка района.Осуществляется для выявления возможного влияния гидрометеорологических, факторов, условий местности, санитарно-эпидемического состояния района, радиационной и химической обстановки на здоровье населения, на деятельность СМК, на организацию лечебно-эвакуационных и санитарно-противоэпидемических мероприятий.

Рельеф местности, характер почв и грунтов, растительный покров, дорожная сеть, населенные пункты и их состояние, время года и состояние погоды оцениваются с целью выявления условий для розыска, выноса и эвакуации раненых и больных, определения протяженности путей эвакуации, выбора видов и типов транспортных средств и районов (мест) для развертывания этапов медицинской эвакуации, определения трудозатрат на оборудование площадок и укрытий для этапов медицинской эвакуации.

Для организации санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий имеют значение и должны быть оценены с точки зрения их влияния на здоровье населения и проведения соответствующих профилактических мероприятий уровень и качественная характеристика инфекционной заболеваемости среди местного населения, наличие очаговых инфекций и переносчиков трансмиссивных заболеваний, состояние водоснабжения и наличие жилого фонда.

Радиационная и химическая обстановка оцениваются для определения мероприятий по защите населения, раненых и больных, учреждений и формирований СМК, а также с целью выявления наиболее целесообразных маршрутов движения эвакотранспортных средств, мест для развертывания сил и средств СМК и организации лечебно-эвакуационных мероприятий на зараженной местности.

2. Оценка сил и средств службы медицины катастроф.Медико-тактический анализ основных элементов обстановки завершается оценкой сил и средств СМК. Оценка сил и средств осуществляется с целью определения степени соответствия их состава и дислокации предстоящему объему работы по медицинскому обеспечению, то есть группировкам санитарных потерь, и необходимости проведения мероприятий по перераспределению сил и средств, маневру ими в ходе ЧС, а также с целью определения мероприятий по доукомплектованию формирований личным составом, транспортом, медицинским имуществом, мероприятий по медицинской подготовке.

В данном элементе обстановки оценке подлежат силы и средства СМК Минздравсоцразвития: их количественная и качественная характеристики, укомплектованность личным составом, транспортом, медицинским и санитарно-хозяйственным имуществом, дислокация сил и средств, загрузка этапов медицинской эвакуации ранеными и больными и их характеристика, уровень квалификации медицинского состава и опыт, возможности сил и средств по осуществлению лечебно-эвакуационных, санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий. Кроме того, в данном элементе обстановки оцениваются силы и средства медицинских служб других Министерств и ведомств, которые могут быть использованы в порядке взаимодействия в интересах медицинского обеспечения населения.

Оценка исходной информации о состоянии сил и средств их дислокация в исходном положении в сопоставлении с информацией о величине санитарных потерь и их группировках позволяет наметить предварительные мероприятия по перераспределению сил и средств и ориентировочный маневр ими в ходе ЧС, определить мероприятия по доукомплектованию медицинской службы личным составом и медицинским имуществом, отработать соответствующие заявки и составить план мероприятий по подготовке медицинской службы.

Оценка исходной информации о дислокации, состоянии сил и средств медицинской службы других Министерств и ведомств, которые могут быть использованы в интересах медицинского обеспечения, и информации о возможностях этих сил и средств позволяет сделать выводы о том, что и каким образом желательно использовать в интересах медицинского обеспечения населения и что, следовательно, должно быть предметом согласования с соответствующими медицинскими начальниками.

Для принятия решения по медико-санитарному обеспечению населения в ЧС обязательным условием является расчет времени на проведение каждого мероприятия проводимого службой медицины катастроф.