Регулирование оценочной деятельности

Законодательство, регулирующее оценочную деятельность в Российской Федерации, состоит из Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» № 135- ФЗ от 14.11.2002 г., принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – ФСО № 1 от 20 июля 2007 г. N 256, ФСО № 2 от 20 июля 2007 г. N 255, ФСО № 3 от 20 июля 2007 г. N 254, а также из международных договоров Российской Федерации.

Ответственность — это сложное и многостороннее философско-социологическое понятие, отражающее объективный, исторически конкрет­ный характер взаимоотношений между личностью, коллективом, обще­ством с точки зрения сознательного осуществления предъявляемых к ним взаимных требований[1].

В юридической науке вопрос о таком понятии, как юридическая от­ветственность, является дискуссионным. Одни ученые считают, что лицо песет ответственность в первую очередь за правильное выполнение обя­занностей (ответственность в позитивном смысле), а если эти обязаннос­ти не выполняются, то наступает ответственность в ее негативном смыс­ле[2]. Другие ученые склонны понимать ответственность как санкцию за правонарушение[3].

Представляется, что первая из приведенных точек зрения более объектив­но отражает сущность ответственности. Исходя из этого, оценщик несет ответственность, прежде всего за осуществление своей деятельности с соблюде­нием требований законодательства и за правильное выполнение условий дого­вора. Следующей же ступенью ответственности для оценщика выступают те санкции, которые может применить уполномоченный орган, если оцен­щиком нарушены требования законодательства вообще и оценочной де­ятельности в частности.

В развитии юридической ответственности можно выделить три ста­дии: установление, возложение, реализация. Установление ответствен­ности происходит путем провозглашения и введения в действие соответ­ствующих законодательных актов, определяющих характер, пределы и условия несения ответственности. Эти источники правового регулирова­ния в науке называются «правовые основания юридической ответствен­ности»[4]. Возложение юридической ответственности возможно только в случае, если определенное лицо включено в сферу регулирования данно­го института общественных отношений специальным нормативным ак­том. Условием подобного включения служит наличие у лица способнос­ти и возможности выполнить обязанности, претворять в жизнь свои пра­ва, предупреждать вредные последствия и отвечать за их наступление. При реализации ответственности лицо совершает правонарушение и по установленным нормативно-правовыми актами правилам подвергается государственному принуждению.

В сфере предпринимательской деятельности выделяют определенные меры реагирования на правонарушения. Их можно разделить на три груп­пы: оперативные санкции, меры личной ответственности, меры имуще­ственной ответственности [5].

Оперативные санкции. Они рассматриваются как меры оперативно­го воздействия на нарушителя. Их оперативность в том, что для их применения не требуется обращения в суд, они вводятся в действие государ­ственными органами, контролирующими соблюдение законности в соответствующей сфере правоотношений. Санкции могут предусматриваться договором, законом или иными правовыми актами. При применении санкций уполномоченными органами (в пределах их компетенции) в целях пресечения нарушения и воздействия на нарушителя от имени государ­ева необходимо, чтобы данные меры были предусмотрены в норматив­ных правовых актах. Оперативные санкции могут быть предупредитель­ными, пресекательными, обеспечительными и восстановительными. При­менительно к оценочной деятельности, с учетом рассмотренного ранее порядка проведения контроля за соблюдением оценщиками лицензионных требований и условий, можно следующим образом классифицировать меры, применяемые Минимуществом России как уполномоченным по контролю за осуществлением оценочной деятельности органом. Вынесение предупреждения оценщикам является предупредительной санкцией, преследующей цель предотвратить нанесение ущерба потребителям услуг оценщика. Действие лицензии на осуществление оценочной деятельности приостанавливается, когда необходимо пресечь противоправные действия и предотвратить их вредные последствия — одновременно пресекательная и обеспечительная санкции. К восстановитель­ным санкциям можно отнести предписание об устранении выявленных нарушений законодательства, прав и интересов потребителей (оценщик обязан безвозмездно устранить выявленные нарушения и представить заказчику исправленный отчет об оценке). На практике в одном доку­менте может содержаться несколько санкций, например вынесение пре­дупреждения и установление обязанности устранить выявленные нару­шения в определенный срок или приостановление действия лицензии и установление обязанности устранить выявленные нарушения в определенный срок.

Меры личной ответственности. Как отмечалось ранее, с выдачей лицензии связана правоспособность предпринимателя. Лишение право­нарушителя лицензии означает, что он теряет способность заниматься оп­ределенным видом деятельности (в нашем случае оценочной деятельнос­тью). Последствия правонарушения в виде ограничения правоспособно­сти относятся к личной предпринимательской ответственности. Под шипением лицензии в данном случае понимается ее аннулирование в су­дебном порядке. При аннулировании лицензий на осуществление оценоч­ной деятельности, которые были выданы юридическим лицам, возникает ситуация, когда мера ответственности не достигает своей цели воспре­пятствования дальнейшим нарушениям. Эта ситуация вызвана тем, что лицензия выдается под определенного сотрудника, обладающего профес­сиональными знаниями в сфере оценочной деятельности, а аннулируется лицензия организации без применения каких-либо мер к данному сотруд­нику. Такая организация может быть быстро ликвидирована и создана новая организация, а ею получена новая лицензия «под тот же диплом» того же сотрудника. Данная проблема требует урегулирования на зако­нодательном уровне, а до такого урегулирования — принятия мер само­регулируемыми организациями к их членам, осуществляющим оценоч­ную деятельность недобросовестно.

Меры имущественной ответственности. Имущественный характер отношений в сфере предпринимательства предполагает применение за на­рушение установленных обязанностей имущественных мер воздействия.

1 июля 2002 г. вступил в действие Кодекс об административных пра­вонарушениях РФ (КоАП РФ), в котором введена административная от­ветственность за выполнение лицензируемого вида деятельности без ли­цензии или с нарушением лицензионных требований и условий. В соот­ветствии со ст. 28.1 и ст. 28.3 Кодекса должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразде­лений и территориальных органов, производящие лицензирование отдель­ных видов деятельности, уполномочены возбуждать дела об админист­ративных правонарушениях в случае обнаружения фактов осуществле­ния предпринимательской деятельности без лицензии, если такая лицензия обязательна, или с нарушением условий, предусмотренных лицензией, и составлять протоколы об административных правонарушениях, которые затем передаются для рассмотрения дел в суды.

Предпринимательская деятельность без лицензии, если такая лицен­зия обязательна, влечет за собой наложение административного штрафа на граждан в размере от 20 до 25 минимальных размеров оплаты труда (М РОТ); на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ.

Предпринимательская деятельность с нарушением условий, предус­мотренных лицензией, влечет за собой наложение административного штрафа на граждан в размере от 15 до 20 МРОТ, на юридических лиц - от 300 до 400 МРОТ.

Вызвала определенные возражения позиция законодателя, исключив­шего из системы наказаний по данной категории дел отзыв лицензий и приостановление лицензий, так как включение этих мер в число админи­стративных наказаний означало бы, что они применяются с соблюдени­ем всех гарантий, закрепленных КоАП РФ[6] .

Рассмотрение дел об административных правонарушениях отнесено к компетенции арбитражных судов.

Законодательством (ст. 171 Уголовного кодекса РФ) предусмотрена уголовная ответственность оценщиков как лиц, занимающихся незакон­ной предпринимательской деятельностью, при заключении договоров об оценке без соответствующего разрешения и извлечении дохода по этому договору в крупном размере (сумма которого превышает 200 МРОТ).

В настоящее время существует мнение, что нужно ввести уголовную ответственность оценщиков не только за незаконное предпринимательство, но и за недобросовестную оценочную деятельность, выражающуюся в выполнении и передаче заказчику отчетов, в которых умышленно искажа­ется стоимость объекта оценки. Вопрос о целесообразности уголовной от­ветственности не всегда легко решить однозначно. В нашем случае незна­чительное на первый взгляд искажение стоимости в большом количестве отчетов может нанести значительный ущерб правоохраняемым обществен­ным отношениям. Особенно это касается государственных интересов, на­пример, при высвобождении военного имущества величина стоимости, определенной в отчете, принимается в качестве начальной цены на аукци­оне, и стоимость, определенная в отчете, является скорее не рекомендаци­ей, а «руководством к действию». Тем не менее, представляется, что вводить уголовную ответственность оценщиков пока преждевременно, так как вначале необходимо сформировать рынок качественных услуг по оценке более «мягкими» средствами с применением механизмов саморегулирования и в крайнем случае мер административной ответственности. В данной ситуации представляет интерес институт административной преюдиции. Под административной преюдицией следует понимать такую конструкцию состава преступления, где уголовная ответственность обусловлена фактором предыдущего наложения на лицо административного взыскания. 'Здесь принимается во внимание не сам факт совершения правонарушения, а имен­но факт наложения административного взыскания.

В последнее время стала возрастать роль саморегулируемых орга­низаций, которые являются важнейшим элементом регулирования от­ношений на рынке во всех современных государствах с развитой эко­номикой.

В Законе «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (1998 г.) идет речь о саморегулируемых организациях оценщиков, но не дается легального определения саморегулируемой организации.

В Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индиви­дуальных предпринимателей при проведении государственного контро­ля (надзора)» от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ саморегулируемая ор­ганизация определяется как некоммерческая организация, созданная путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпри­нимателей, основная цель, которой — обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности членами саморегу­лируемой организации (СРО). Однако положения данного Закона не применяются к отношениям, связанным с проведением лицензионного контроля.

В настоящее время государственный контроль за деятельностью оцен­щиков в основном базируется на лицензировании их деятельности. Од­нако лицензирование не обеспечивает сплошного контроля за деятель­ностью оценщиков и ориентировано на выборочные проверки деятель­ности оценщиков. В связи с этим представляется правильным, что саморегулируемые организации оценщиков являются необходимым элементом упорядочения отношений на рынке оценочных услуг. Следу­ет также отметить, что контроль за деятельностью оценщиков в России, осуществляемый саморегулируемыми организациями, не должен заме­нять государственного контроля за оценочной деятельностью, проводи­мого Минимуществом России. Саморегулируемая организация контро­лирует оценщиков — участников данной организации, учитывая толь­ко соблюдение ими внутренних стандартов (которые должны быть не ниже государственных) и правил данной организации (рисунок 1.1).

Рисунок 1.1 – Составляющие процесса саморегулирования

В соответствии с Законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (1998 г.) саморегулируемые организации оценщиков могут выполнять следующие функции:

o защищать интересы оценщиков;

o содействовать повышению уровня профессиональной подготовки оценщиков;

o содействовать разработке образовательных программ по разрабатывать собственные стандарты оценки;

o разрабатывать и поддерживать собственные системы контроля качества осуществления оценочной деятельности.

С начала перехода к рыночным отношениям в России было создано профессиональное общественное объединение — Российское общество оценщиков (POO). POO в сотрудничестве с учебными заведениями были образованы методическая база для проведения оценочных работ и систе­ма профессиональной подготовки оценщиков.

Начиная с сентября 1999 г. согласно Постановлению Правительства РФ от 20 сентября 1999 г. № 932 Минимуществом России совместно с другими заинтересованными ведомствами и в тесном сотрудничестве с профессиональными организациями оценщиков ведется разработка проектов стандартов оценки, обязательных к применению субъектами оценочной деятельности.

Исходя из общих целей стандартизации, основными задачами стандартизации и услуг в области оценки являются:

o обеспечение взаимопонимания и взаимодействия между всеми сторонами — участниками процесса оценки имущества;

o формирование нормативной базы для обеспечения проведения сертификации услуг по оценке;

o установление единых требований к методам оценки, содержанию и форме отчетов по оценке;

o создание и ведение системы классификации и кодирования технико-экономической информации, используемой при оценке;

o гармонизация терминологии, классификации услуг, методов оценки с международными стандартами;

o содействие соблюдению законодательства РФ средствами и мето­дами стандартизации;

o создание условий для формирования эффективной системы инфор­мации (баз данных) для оперативного представления членам РОО перио­дической информации.

В Международном комитете по стандартам оценки (IVSC) полномоч­ным представителем России является Российское общество оценщиков, поэтому содержание основного перечня стандартов РОО составили меж­дународные стандарты этого Комитета. В настоящее время общее коли­чество утвержденных и разрабатываемых стандартов РОО составляет более 30. Их использование призвано обеспечить процесс оценки иму­щества и проведения сертификации услуг.

Система нормативных документов саморегулируемых организаций создается в соответствии с экономическими условиями развивающихся рыночных отношений и структурой управления в России на базе действу­ющего законодательства, норм, правил и государственных стандартов инвестиционной сферы экономики.

Главная направленность разрабатываемых нормативных документов — защита прав и охраняемых законодательством интересов потребителей, общества и государства при развитии самостоятельности и инициативы организаций, предприятий и специалистов-оценщиков.

Одним из основных средств решения этой задачи является использо­вание методик, принципов, которые все более распространяются в меж­дународной и отечественной практике стандартизации. В отличие от ра­нее используемого подхода, когда в нормативных документах были под­робно описаны методы обоснования и расчета, создаваемая система нормативных документов СРО должна содержать, прежде всего, харак­теристики оценки, основанные на требованиях потребителей. Разрабатываемые нормативные документы должны устанавливать требования к результатам оценки как услуги, которые должны быть удовлетворены, или цели, которые должны быть достигнуты на основе использования результатов оценки.

СРО оценщиков также проводят экспертизу отчетов об оценке. Работа эк­спертных советов СРО призвана осуществлять контроль качества оказания оценочных услуг своим членам, проводить экспертизу отчетов, продвигать новые методы и методики оценки, содействовать формированию профессиональ­ной этики оценщиков России, повышать авторитет СРО и его членов. Целью деятельности экспертных советов СРО является контроль качества оказания оценочных услуг членам СРО.

К компетенции экспертного совета СРО относятся:

o проведение экспертизы отчетов на полноту, объективность выводов, правильность применения тех или иных методов оценки, на соответствие е i ш |дар там оценки, на соблюдение требований законодательства РФ в области оценочной деятельности;

o разрешение спорных ситуаций;

o контроль за прохождением членами СРО процедуры добровольной сертификации;

o предоставление Правлению СРО материалов, свидетельствующих о нарушениях членами СРО Устава СРО, что может являться основани­ем для исключения из СРО;

o предоставление разъяснений и консультаций исполнителю отчета с целью исправления выявленных ошибок и отклонений силами и средства­ми исполнителя;

o разработка единых требований к экспертизе (рецензированию) от­четов, квалификации и условиям работы экспертов;

o предоставление консультаций по оценочной деятельности. Экспертизы отчетов проводятся по следующим направлениям:

o на соискание квалификационных званий;

o с целью рецензирования;

o в рамках сертификации и аккредитации оценщиков и оценочных фирм;

o для анализа программных продуктов.

Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящее время роль саморегулируемых организаций становится ключевой на рынке оценоч­ных услуг.

В условиях современной России представляется важным изначально задать правовые рамки объединения предпринимателей в саморегули­руемые организации с тем, чтобы обозначить четкие пределы вмешатель­ства государства в процесс саморегулирования, не допустить присвоения себе федеральными и региональными органами государственной власти права на инициативу в создании СРО как декорации представи­тельства интересов бизнеса при этих органах власти. Отсюда очевидна необходимость принятия закона о саморегулируемых организациях, кото­рый урегулирует правовое положение этих организаций. Работа в этом направлении сейчас ведется. Проект Федерального закона «О саморегулируемых организациях» включает общие нормы регулирования процедyp создания и функционирования саморегулируемых организаций, важ­нейшими из которых являются нормы, определяющие содержание регуля­тивных полномочий СРО, пределы вмешательства государства в их деятельность. Путем последовательного создания СРО в различных обла­стях предпринимательской и профессиональной активности, развития «самосознания» таких организаций государство будет вытесняться из сферы регулирования тех коммерческих отношений, присутствие в которых государственного элемента представляется излишним и неоправданным. При этом представляется, что следующим шагом после принятия данного законопроекта и накопления в СРО первичного опыта саморегулирования должно стать преобладающее замещение государственных регулятивных полномочий саморегулированием, за исключением регулирования вопросов, связанных с государственной безопасностью во всех ее проявлениях.

В законопроекте одной из важнейших функций определена функция СРО как единого защитника интересов предпринимателей в их отноше­ниях с государством. При возникновении любых конфликтов и споров между федеральным (региональным) органом исполнительной власти и участником СРО противостоять государству от имени данного участни­ка будет сама организация, что автоматически переводит процесс разбирательства конфликта в качественно иную плоскость.

[1] См.: Философский энциклопедический словарь.-2-е изд.- М.:- Советская энциклопедия,1989.-С.453.

[2] См.: Строгович М.С. Сущность юридической ответственности//Советское государство и право.-1979.-№5;Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология.-М.,1982.-С.12.

[3] См.: Суханов Е.А. Кто возместит причиненный ущерб.- М.: 1989.- С. 8; Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву ( теоретические проблемы).-М.,1981.-С.85.

[4] Тер-Акопов А.А. Правовые основания уголовной ответственности военнослужащих.- М., 1981ю-С. 15-26.

[5] См.: Предпринимательское ( хозяйственное ) право. Т.I.-М.,1999.-С.461.

[6] К принятию нового Кодекса об административных правонарушениях// Вестник Высшего арбитражного суда РФ.-2002.-№7.