Тема 14. Государственные внебюджетные фонды РФ

Превращение экономики России из планово-распределительной в экономику рыночного типа привело к децентрализации и ослаблению роли государства в управлении народнохозяйственным комплексом, что потребовало реформирования государственной системы финансирования. Становление рыночных отношений изменило как содержание, так и организационные структуры хозяйственного механизма. В ходе этого процесса произошла модернизация финансовой системы страны, означавшая, кроме других изменений, образование нового звена российской системы финансов - государственных внебюджетных фондов.

Деление государственных финансов на систему государственных бюджетов и на систему внебюджетных специальных фондов со своими источниками и направлениями расходования средств призвано принципиально изменить подход всех субъектов социально-экономической среды к формированию и использованию финансовых ресурсов. В условиях экономического кризиса в России, обусловившего дефицит финансовых ресурсов, у органов власти возникала необходимость ранжировать общественные потребности по степени их значимости и для удовлетворения наиболее насущных из них образовывать внебюджетные денежные фонды, тем самым ограждать этим потребности от значительного недофинансирования.

В истории развития системы финансов России не было опыта создания целевых внебюджетных фондов. Впервые внебюджетные фонды стали создаваться в нашей стране в начале переходного периода к рынку на базе закона ''Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР'' от 10 октября 1991 года № 1734-1. В дальнейшем процесс их создания и функционирования регламентировался следующими законами РФ: ''О местном самоуправлении в РСФСР'' от 6 июня 1991 года, ''Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов, представительных и исполнительных органов государственной власти, республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт- Петербурга, органов местного самоуправления'' от 15 апреля 1993 года, ''Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ'' от 12 августа 1995 года; ''О финансовых основах местного самоуправления в РФ'' от 23 сентября 1997 года, Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 года; законодательными актами, на основе которых были созданы отдельные внебюджетные фонды.

Бюджетный кодекс РФ дает следующее определение бюджетной системы: «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов» (статья 6). Отсюда следует, что бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней и внебюджетных фондов (смотри рисунок 2):

- первый уровень - федеральный бюджет РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- третий уровень - местные бюджеты.

Необходимо отметить, что до принятия БК РФ внебюджетные фонды, являясь элементом финансовой системы (общегосударственных финансов), не включались в бюджетную систему.

Ведущая роль среди внебюджетных фондов принадлежит государственным социальным внебюджетным фондам. При создании системы социальных внебюджетных фондов ставилась задача ''разгрузить'' бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большим напряжением. То есть главная причина их возникновения состояла в необходимости выделения наиболее значимых для общества расходов и обеспечения их самостоятельными источниками доходов.

Одновременно с социальными фондами создаются многочисленные иные внебюджетные фонды экономического и научно-технического характера (Дорожный фонд, Экологический фонд и др.). Впоследствии Правительство РФ принимает решение о консолидации их в бюджете, при этом сохраняется их определенная автономность, то есть трансформируются в целевые бюджетные фонды. На сегодняшний день таких фондов в составе бюджетов не осталось.

Социальные фонды сохранили статус государственных внебюджетных. В состав государственных социальных внебюджетных фондов РФ в 2000 году входили: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования РФ и Государственный фонд занятости населения РФ, который с 1 января 2001 года прекратил свое существование.

Эти фонды представляют собой централизованную систему аккумуляции и перераспределения денежных средств, являются одним из методов перераспределения национального дохода органами власти в пользу определенных социальных групп населения. Через систему государственных внебюджетных фондов реализуются конституционные права граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Социальные внебюджетные фонды являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями. Однако самостоятельность эта имеет свои особенности, существенно отличается от экономической и финансовой самостоятельности государственных, акционерных, кооперативных, частных предприятий и организаций. Внебюджетные социальные фонды организуют процессы мобилизации, а с первого января 2001 года главным образом использования средств в размерах и на цели, строго регламентированные государством.

Государство определяет уровень страховых платежей, в основном трансформированных в единый социальный налог, принимает решение об изменениях структуры и уровня денежных социальных выплат. Государственные внебюджетные фонды имеют четко закрепленные доходные источники. Средства фондов находятся в федеральной собственности, не входят в состав бюджетов всех уровней (за исключением части единого социального налога, зачисляемого через федеральный бюджет в Пенсионный фонд РФ) и изъятию не подлежат.

Следовательно, возникновение системы государственных внебюджетных фондов в РФ было обусловлено рядом социально - экономических причин, возникших в процессе реформирования системы финансов РФ. Однако, сложная экономическая ситуация в стране, отсутствие опыта в организации функционирования внебюджетных фондов, отсутствие прозрачности и должного контроля за поступлением и использованием средств фондов, применение недостаточно обоснованных тарифов страховых взносов привели к тому, что в государственных внебюджетных фондах в недавнем прошлом сложилась неблагоприятная ситуация.

В России и в настоящее время ведется активное реформирование налоговой системы, создание более совершенного налогового законодательства. Основная задача налоговой реформы – формирование такой налоговой среды, при которой плательщики налогов, взносов и отчислений заинтересованы выйти ''из тени''. Одна же из главных причин ухода предприятий '' в тень'' – это чрезмерная нагрузка на фонд оплаты труда. Взносы в государственные социальные внебюджетные фонды являлись одной из форм начислений на ФОТ (и начислений ощутимых – до 2001 года в размере 38,5% от ФОТ). То есть, очевидно, что налоговая реформа в этом направлении не могла не коснуться и системы государственных социальных внебюджетных фондов. В 2000 году Правительством РФ эти меры были приняты. Ликвидирован Государственный фонд занятости населения, снижен подоходный налог (13 % вместо прогрессивной шкалы ставок), введен единый социальный налог, сокращению подвергся тариф социального страхования с 5,4% до 4%. Данные изменения вступили в силу с 1 января 2001 года.

Единый социальный налог заменил страховые взносы во внебюджетные фонды. Следует отметить, что уплата ЕСН ни в коей мере не отменял страховую природу данных платежей. Следование страховому принципу состоит не в форме платежа, а в порядке расходования накопленных средств. Расходование средств остается за фондами, этот порядок не изменился. Общий принцип этих изменений заключается в том, что собирать налоги должен один орган, тратить средства могут множество по разным принципам и правилам. Ответственность за наполнение бюджетов фондов возложена на Федеральную налоговую службу РФ, а ответственность за их распределение лежит собственно на фондах. Нужно отметить, что с 1 января 2010 г. вместо ЕСН вновь ведены страховые взносы и ответственность за наполнение бюджетов фондов возлагается на Фонды.

Как и всякого рода реформы, проведенные изменения вызвали множество споров и разногласий. Однако эффективность этих мер уже подтверждена практикой. Сложная же ситуация, сложившаяся в системе социальных внебюджетных фондов, во многом имела организационный оттенок. Как уже подчеркивалось, недостаточность опыта в организации функционирования фондов, разобщенность и многозвенность в управлении, отсутствие прозрачности и должного контроля за поступлением и расходованием средств фондов – все это в большей степени организационные, чем социальные проблемы.

Для понимания экономической природы внебюджетных фондов вообще и государственных социальных внебюджетных фондов в частности, следует рассматривать два аспекта их формирования и функционирования: с одной стороны, внебюджетные фонды – это форма денежных накоплений, с другой – форма концентрации финансовых ресурсов.

Денежные накопления выражают собой глубинное содержание рыночных отношений. Они непосредственно связаны с товарным производством и действием закона стоимости. Товарно-денежные отношения позволяют реализовать чистый доход в денежной форме и обособить в самостоятельную категорию - денежные накопления. Непосредственным источником денежных накоплений является прибавочный труд, в результате которого в процессе материального производства создается прибавочный продукт.

Прибавочный продукт – экономическая категория, присущая всем общественно-экономическим формациям. Денежным выражением стоимости прибавочного продукта является чистый доход общества. Логическую цепь этого экономического процесса можно представить следующим образом: прибавочный труд – чистый доход – денежные накопления. Отсюда следует, что чистый доход и реализуемые на его основе посредством финансового механизма различные формы денежных накоплений являются стоимостными категориями производства, логически связанными с процессом распределения и перераспределения.

Поскольку производство, основанное на труде, суть всякого общественно-экономического строя, постольку прибавочный труд, как труд сверх меры данных потребностей, по мере функционирования производства и жизнедеятельности общества, всегда будет существовать. Деление труда и созданного продукта на необходимый и прибавочный носит объективный характер и складывается исторически, зависит от уровня развития производительных сил и определяется характером производственных отношений.

Формами денежных накоплений на современном этапе рыночных отношений в нашей стране является прибыль, налоги, сборы и платежи в бюджет, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг), и на выручку от ее реализации; отчисления во внебюджетные фонды социального назначения, носящие налоговый характер, занимающие особое место среди них, являясь своеобразной формой денежных накоплений.

При неизменной экономической природе, основу которой составляет прибавочный продукт, а в стоимостном выражении – чистый доход, состав и структура денежных накоплений в их современных формах в сравнении с доперестроечным периодом имеют существенные различия. Так, если в дореформенный период денежные накопления включали основные формы – прибыль и налог с оборота, а также прочие доходы, содержанием которых являлся преимущественно фонд социального страхования, то в настоящее время таких форм насчитывается уже пять.

В их числе, кроме прибыли, новые по форме и содержанию налоги по обороту, относимые на выручку от реализации продукции (работ, услуг), далее – налоги, сборы и платежи, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг), осуществляемые в таком же порядке отчисления в внебюджетные фонды социального страхования, социального обеспечения и на другие социальные нужды, а так же доходы от внешнеэкономической деятельности и других операций.

Резко возросли отчисления во внебюджетные фонды социального назначения в связи с созданием в 1991 году в дополнение к фонду социального страхования двух новых фондов – пенсионного и обязательного медицинского страхования. В последующем, по мере воссоздания экономики, роста ВВП и, следовательно, объема чистого дохода их доля в нем, как формы реализации денежных накоплений, при росте суммы постоянно снижается.

Каждая из форм денежных накоплений выполняет свое функциональное назначение в процессе производства и социальной сфере. Это в полной мере относится и к фондам социального и другого назначения, образуемых через себестоимость продукции (работ, услуг) путем прямого первичного распределения части вновь созданной стоимости – чистого дохода в виде государственных внебюджетных фондов, то есть параллельно с централизованным фондом государства – бюджетами всех уровней, сводимых в консолидированный бюджет государства. Речь идет также и о внебюджетных фондах, образуемых в ином порядке – путем перераспределения прибыли, доходов и средств уже созданных фондов финансовых ресурсов.

Снижение эффективности хозяйствования негативно сказалось и на формировании внебюджетных фондов, как форме денежных накоплений, их неполном соответствии как источника целевого финансирования. Являясь с одной стороны формой денежных накоплений, внебюджетные фонды с другой стороны представляют собой форму концентрации денежных ресурсов.

Первоначально внебюджетные фонды появились в виде специальных фондов или особых счетов задолго до возникновения единого центрального денежного фонда государства – бюджета. Государственная власть с расширением своей деятельности нуждалась во все новых расходах, требовавших средств для своего покрытия. Эти средства концентрировались в особых фондах, предназначенных для специальных целей. Такие фонды носили, как правило, временный характер. С выполнением государством намеченных мероприятий они заканчивали свое существование. В связи с этим количество фондов постоянно менялось: одни возникали, другие упразднялись.

Внебюджетные фонды – это один из методов перераспределения национального дохода органами власти в пользу определенных социальных групп населения. Государство мобилизует в фонды часть доходов населения и предприятий для финансирования своих мероприятий. Внебюджетные фонды решают две важные задачи: обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населению.

В современных условиях они функционируют наряду с бюджетом, имея ряд особенностей и преимуществ:

- у органов государственной власти появляются дополнительные средства для вмешательства в хозяйственную жизнь и финансовой поддержки предпринимательства, особенно в условиях нестабильной экономики;

- строго целевое использование средств этих фондов обеспечивает более эффективный контроль, так как их автономность и предназначение (решение новых важных задач) требуют особого внимания со стороны государства;

- возможность использования для покрытия бюджетного дефицита при определенных условиях – наличии активного сальдо.

Внебюджетные фонды создаются двумя путями. Один путь – это выделение из бюджета определенных расходов, имеющих особо важное значение, а другой – формирование внебюджетного фонда с собственными источниками доходов для определенных целей. Так, созданные во многих странах фонды социального страхования предназначены для социальной поддержки определенных групп населения.

Специальные внебюджетные фонды предназначены для целевого использования. Обычно в названии фонда указана цель расходования средств. В данном случае речь идет о внебюджетных фондах социального назначения.