Роль реконструкции в решении сложившихся проблем города

Возведением городов в России испокон веков занимались градостроители, архитекторы и строители. Исторически сложившееся распределение их ролей — функций, прав и обязанностей — в нашем современном представлении в самых общих чертах может быть определено следующим образом:

- градостроительная деятельность — планирование, проектирование, разработка генеральных планов и иной градостроительной документации, а после ее утверждения контроль осуществления мер по обустройству территории как среды жизнедеятельности человеческих сообществ;

- архитектурная деятельность — создание функционально, технологически и эстетически обусловленного пространственного образа объекта недвижимости как части среды жизнедеятельности человека, разработка проектной документации;

- строительная деятельность — осуществление практических решений, принятых в архитектурной или инженерной проектной документации.

Объектами градостроительной деятельности является на федеральном уровне территория Российской Федерации, на уровне субъекта Российской Федерации — территории республик, автономий, краев, областей; на муниципальном уровне — территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, части территорий населенных пунктов, спланированные и сформированные земельные участки, создаваемые и реконструируемые (преобразуемые) объекты недвижимости.

При осуществлении градостроительной деятельности должны учитываться особенности населенных пунктов, в том числе численность их жителей, научно-производственная специализация населенных пунктов, а также их значение в системе расселения.

В зависимости от численности населения городские и сельские населенные пункты

подразделяются на:

- сверхкрупные города (численность населения свыше 3 миллионов человек);

- крупнейшие города (численность населения от 1 миллиона до 3 миллионов человек);

- крупные города (численность населения от 250 тысяч до 1 миллиона человек);

- большие города (численность населения от 100 тысяч до 250 тысяч человек);

- средние города (численность населения от 50 тысяч до 100 тысяч человек);

- малые города и поселки (численность населения до 50 тысяч человек);

- крупные сельские населенные пункты (численность населения свыше 5 тысяч человек);

- большие сельские населенные пункты (численность населения от 1 тысячи до 5 тысяч человек);

- средние сельские населенные пункты (численность населения от 200 человек до 1 тысячи человек);

- малые сельские населенные пункты (численность населения менее 200 человек).

Градостроительство решает вопросы долгосрочного территориального прогнозирования и планирования, формируя условия благоприятной среды жизнедеятельности населения. Градостроительство обеспечивает функционирование и развитие крупнейшего сектора экономики, связанного с рациональным использованием земель, рынком недвижимости, формированием транспортной инфраструктуры страны, развитием городов и сел и их жилищно-коммунального хозяйства, нормированием строительства жилых, общественных, административных, промышленных зданий и сооружений.

Чтобы наглядно проиллюстрировать объем задач, решаемых градостроительством, рассмотрим состав некоторых видов градостроительной документации, определенный «Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации» (СНиП 11-04-2003).

Так, генеральная схема расселения на территории Российской Федерации является основополагающим, актуализированным информационно-аналитическим документом, обосновывающим стратегию территориального развития России с учетом глобальных мировых процессов, ее места в межконтинентальном коммуникационном пространстве и роли регионов в социально-экономическом развитии страны.

Генеральная схема России решает следующие основные вопросы федерального уровня:

- природно-климатическое районирование, необходимое для проектирования объектов, развития поселений всех видов с учетом воздействия климата, продолжительности отопительного периода, условий освещенности и инсоляции, условий благоприятствования жизни человека по сумме факторов;

- зонирование территории страны с учетом инженерно-геологических условий, сейсмичности, возможного проявления других катастрофических процессов (наводнения, сели, лавины, цунами, оползни и др.);

- определение контуров систем расселения и агломераций крупнейших городов и про­мышленных районов, с учетом того, что структуры градостроительных образований не связаны с административными границами, имеют самостоятельную логику развития, игнорирование которой приводит к значительным издержкам;

- выделение стратегически значимых зон — приграничных, важных коммуникаций и узлов, выходов к мировому океану, основных международных трасс и путей сообщения, федеральных и межрегиональных коммуникаций, поселений и районов, обеспечивающих выполнение различных федеральных функций, включая оборону и безопасность.

Определение на этой основе местоположения зон, территорий и объектов особого градостроительного регулирования федерального значения; выявление городских агломераций и систем расселения, предоставляющих наилучшие условия для проживания и развития по совокупности факторов, а также миграционно убывающих и депрессивных районов, нуждающихся в государственной поддержке. Это позволяет разрабатывать рекомендации для генеральных планов градостроительного планирования федеральных округов и субъектов Российской Федерации.

Обязательными положениями генеральных планов населенных пунктов являются:

- установление зон различного функционального назначения и ограничений на использование территорий указанных зон при осуществлении градостроительной деятельности;

- установление границы населенного пункта (городская черта);

- решения по совершенствованию и развитию планировочной структуры;

- параметры развития и модернизации инженерной, транспортной, производственной, социальной инфраструктур во взаимосвязи с развитием федеральной, региональной и межселенной инфраструктур и благоустройству территорий;

- предложения по предельным размерам земельных участков для индивидуального жилищного строительства;

- предложения по установлению границ объектов градостроительной деятельности особого регулирования;

- границы зон охраны памятников истории и культуры, особо охраняемых природных территорий;

- меры по защите территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и мероприятия по гражданской обороне;

- предложения по выделению территорий резерва для развития поселения;

- меры по сохранению объектов историко-культурного и природного наследия;

- первоочередные градостроительные мероприятия по реализации генерального плана, включая предложения по перечню объектов градостроительной деятельности, требующих разработки первоочередной градостроительной документации;

- меры по улучшению экологической обстановки.

Методика разработки градостроительной документации в целом основывается на отечественном опыте последовательной детализации решений при переходе от планировочного (генерального) уровня ее разработки к застроечному (групповому) и далее к объектному. В этом процессе в современных условиях появляются некоторые новые виды документации, которые служат переходными элементами между уровнями. Прежде чем определить пере­чень градостроительной документации, необходимой для конкретного муниципального образования, следует определить область собственно градостроительной деятельности в его пределах.

Конституция РФ, Гражданский, Градостроительный, Жилищный и Земельный кодексы РФ дают возможность рассматривать градостроительную деятельность как формирование территориально-имущественных комплексов. При этом процесс формирования этих комплексов последовательно проходит этапы принятия решений о целесообразности инвестиций, выделения земельных участков и строительства объектов, а затем их регистрации как объектов вещных прав. Таким образом, формирование территориально-имущественных комплексов представляет собой последовательную разработку различной по степени детальности градостроительной документации, позволяющей с одной стороны организовать и осуществить процесс строительства, а с другой стороны — провести юридическое закрепление имущественных прав и правового статуса как собственно документов градостроительного планирования, так и данного объекта.

Город — сложнейший организм, находящийся в постоянном развитии, непрерывном изменении. Каждая эпоха и каждое общество формируют свои теоретические концепции развития городского организма, выделяя приоритетные исследования, на базе которых складываются теоретические модели.

Основные признаки, характеризующие современное российское градостроительство, во многом отличное от градостроительства предшествующего периода, таковы:

- государство перестало активно инвестировать средства в развитие городской инфраструктуры (как инженерной, так и социальной), перестало быть носителем единой стратегии обустройства жизни народа и стремится все дальше отойти от этой роли;

- градостроительство в новых условиях должно опираться на частные инвестиции (как правило, в денежной форме).

В России кардинально изменился социально-экономический «базис» градостроительства, движущие силы урбанизации. Государственные капитальные вложения в развитие городов и территорий сменились частными инвестициями, которые подчинены рыночным законам и рассчитаны на получение быстрого коммерческого эффекта. Государственная собственность на землю и строительную недвижимость, включая жилищно-коммунальные комплексы городов, в значительной мере перешла в сферу муниципальной и частной собственности.

Интересы частных собственников и корпораций получили приоритет над интересами государственной экономики и политики. Движущей силой процесса урбанизации становится стремление отдельных групп населения к улучшению условий своей жизни и повышению рыночной стоимости недвижимого имущества, принадлежащего им на праве частной собственности.

За последнее десятилетие обострились серьезные противоречия, складывавшиеся в предыдущий исторический период, которые привели к возникновению сложных проблем, основные из которых перечислены ниже:

1. Обостряются региональные проблемы расселения, связанные с отставанием развития городов и районов Сибири, Севера и Дальнего Востока от районов Европейской части страны по обеспеченности жильем, инженерной и социальной инфраструктурой, отставанием экономической базы и жилищно-коммунального хозяйства, особенно в малых городских поселениях.

2. Остро усилилась неравномерность развития городов и поселений вплоть до деградации отдельных систем расселения.

3. В крупнейших, крупных городах новое жилищное строительство и создание новых рабочих мест существенно преобладает над реконструкцией и модернизацией производственных и других объектов, что ведет к нерациональному использованию городской и пригородной территории, удорожанию жилищного строительства, усложнению решения транспортных, инженерно-технических и экологических проблем.

4. Интенсивно (точечно) застраиваются центральные части городов за счет уплотнения жилой застройки, вызывая тем самым острые социальные противоречия между местными органами исполнительной власти и жителями.

5. Малые города и поселки городского типа существенно отстают от крупных городов по качеству жилища, уровню благоустройства, инженерного оборудования, социального и культурно-бытового обслуживания, медленно развивается их экономическая база, не реализуются предложения по размещению специализированных производств, местной промышленности, объектов отдыха и туризма.

6. Большинство сельских населённых пунктов и сельских районов по-прежнему остаются с неразвитой инфраструктурой, многие поселки и деревни практически вымирают. Падают темпы дорожно-транспортного строительства в сельской местности, не расширяется сеть опорных благоустроенных центров сельскохозяйственного производства и обслуживания сельского населения, в результате чего на значительной территории страны отток населения из сельской местности и сокращение числа сельских населённых пунктов достигли недопустимо высокого уровня.

7. В пригородных зонах крупных городов территории нерационально используются, застраиваются пригородные лесопарковые зоны, рекреационные ландшафты и сельскохозяйственные земли, нарушаются экологические требования к размещению промышленных и сельскохозяйственных предприятий, отстает строительство транспортных и инженерных коммуникаций.

8. Резко сократилась востребованность документации градостроительного планирования городов и территорий. Ресурс градостроительной деятельности, рациональное использование территории, являющейся структурообразующим элементом социально-экономического развития страны, используется крайне неэффективно на всех уровнях управления — федеральном, региональном и местном.

Россия сегодня — страна, где в городах и поселках городского типа, занимающих всего процент ее территории, живет почти три четверти населения (73 %). На общем фоне урбанизации ведущая роль принадлежит самым большим городам — федеральной и региональным столицам. Резко возросла поляризация расселения. В 115 сложившихся агломерациях сосредоточено более половины населения страны (в том числе до 70 % городского); на эти агломерации приходится до 90 % прироста городского населения России; в периферийных, удалённых от крупных центров районах, из малых городов и сёл увеличивается миграционный отток населения. Этот процесс усугубился значительным числом переселенцев из стран СНГ.

Неизбежный дефицит земель в крупных городах, резко увеличивая их арендную стоимость, вынуждает переходить к противоречащему жилой функции сплошному все более высотному жилищному строительству.

В России изменился характер урбанизации. Она перешла из фазы социалистической, государственно-обеспечиваемой, в новую фазу, когда на первый план выходят экономические и социальные интересы частных субъектов экономики, свободно выбирающих место для своего жилья и бизнеса, когда в значительной мере происходит разгосударствление собственности на землю и недвижимость, включая жилищно-коммунальные комплексы городов.

Для того чтобы оценить уровень существующих проблем, необходимо проанализировать сформировавшиеся у нас формы градоустройства.

В целях стабилизации и улучшения состояния градостроительства Госстрой России, РААСН, ведущие научно-исследовательские и проектные институты страны в начале 2000-х гг. подготовили Концепцию доктрины градостроительного развития до 2010 года и Стратегию развития строительного комплекса.

Концепция градостроительной доктрины предполагает замещение или дополнение политики сдерживания стратегией развития крупного города в агломерации; функционального размежевания территорий — интегрированной планировкой города; застройки свободных земель на окраинах — инвестиционно-строительной активностью на всей освоенной территории города; внешней экспансии — реконструкцией города в пределах освоенных территорий; формального учета памятников культуры и архитектуры — интенсивной системой их реставрации, технической и функциональной модернизации зданий и сооружений; механического сокращения загрязнений - комплексным оздоровлением городской среды; монополии немногих строительных систем — активным сосуществованием различных технологий строительства; лимитированного потребления ресурсов — ориентацией на сберегающие технологии, конструкции и материалы.

Отказ от избыточного территориального разрастания городов в пользу их активной реконструкции должен создать предпосылки для движения от экстенсивного к интенсивному типу роста городов. Признаки интеграции городской структуры можно наблюдать в появлении многофункциональных городских зон и комплексов, многопрофильных градостроительных узлов, крупных зданий, совмещающих разные функции, в активном использовании подземного пространства. Это развивает и обогащает функциональный подход, возвращает городской среде интегральное качество.

Демократические задачи реконструкции в XXI веке должны воплотиться в перестройке районов массовой жилой застройки 60—70-х годов. Регенерация путем модернизации или замены повысит социальный статус обветшавших и ставших непрестижными районов, избавит города от появления новых трущоб; умножит разнообразие жилищ и типов застройки; радикально преобразует архитектурно-эстетические и экологические качества городской среды. Этот процесс, несомненно, будет стимулировать участие населения в модернизации жилищ в городской среде.

Структурные и качественные сдвиги, намечаемые градостроительной доктриной, выводят на новый уровень перспективы архитектуры. Унифицированная применительно к застройке огромных массивов типология зданий и сооружений убивала архитектурную композицию города, была непригодна для реконструкции, при которой каждое возводимое в сложившейся среде здание формируется органическим сочетанием внутренних и внешних условий, единством архитектурного и градостроительного решений. Город с полноценной архитектурной системой зданий и сооружений превращается из продукта «планиметрии» в подлинное произведение градостроительного искусства. Особую значимость в условиях реконструкции имеет органичное взаимодействие новых форм архитектуры с исторически сложившимся окружением, утверждающее непрерывность развития.

Приоритетным содержанием градостроительной деятельности на муниципальном уровне будет комплексная реконструкция существующей застройки путем сноса и замены ветхих зданий современными, реконструкции жилой застройки с домами первых массовых серий, а затем кварталов и микрорайонов с крупнопанельными домами всех серий, уплотнения промышленной застройки, модернизации объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, объектов социального назначения, восстановления природных компонентов городской среды.

Приоритетами в развитии архитектуры городов и сел России выделены: обеспечение единства архитектурно-пространственной среды, сохранение культурного и архитектурного наследия, разработка архитектурно-строительных систем нового поколения. Для этого необходимо обеспечить:

- создание и развитие регионального своеобразия архитектурно-пространственной среды;

- создание комфортного и экономичного в эксплуатации жилища, учитывая различные слои и группы населения и государственные социальные стандарты; развитие типологии жилища в соответствии с потребностями модернизации существующего жилищного фонда в домах первых массовых серий с обеспечением надежного и безопасного проживания населения; разработку архитектурно-строительных систем нового поколения, обеспечивающих возможности организации внутреннего пространства, качеств, а также использование подземного пространства для устройства различных объектов обслуживания и сооружений;

- охрану культурного и архитектурно-строительного наследия, реставрацию и восстановление исторических, культурных и архитектурных памятников, восстановление исторической части городов;

В жилищном строительстве в соответствии со Стратегией намечена ликвидация тенденции к старению и сокращению жилищного фонда и инженерных систем, переход к интенсивному их восстановлению и воспроизводству на основе разработки и реализации эффективных социальных и научно-технических программ и проектов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Решение перечисленных задач требует:

- разработки и реализации комплексной программы реконструкции жилых зданий, первых массовых серий, которая должна охватывать отдельные объекты, кварталы застройки, микрорайоны, города и населенные пункты в целом с ранжированием жилищного фонда «реконструкция — снос» и обязательным учетом кадастровой ценности земельного участка;

- увеличения объемов многоэтажного строительства в крупных и крупнейших городах и плотности застройки в связи с быстрым ростом стоимости земельных участков на городской территории;

- развития малоэтажного строительства в двух перспективных направлениях — малоэтажной высокоплотной застройки и строительства развивающихся одноквартирных жилых домов.

Стратегией развития строительного комплекса до 2010 г. предусмотрены качественные изменения строящегося и реконструируемого жилища. Во-первых, будет осуществлен переход к проектированию и строительству энергоэффективных домов из экологически чистых материалов и конструкций. Во-вторых, расширится до 50 и более процентов объем строительства частных жилых семейных домов в пригородных зонах и в сельской местности. В городах, в основном, будут строиться новые жилые дома повышенной комфортности. Для решения проблемы социального, в том числе бесплатного жилья будет использоваться существующий жилищный фонд с обязательной его реконструкцией - повышением уровня комфортности квартир, энергоэффективности жилых домов, экологической безопасности жилой застройки и развитием в ней сети объектов социальной сферы услуг.

В сфере жилищно-коммунального хозяйства планируется провести комплекс мер по повышению надежности инженерных коммуникаций, для чего необходимо осуществить:

- наметить и поэтапно реализовать территориальные планы восстановления и капитального ремонта объектов коммунального назначения;

- обеспечить строительство автономных источников тепла (крышные, пристроенные и встроенные котельные) под объем нового строительства жилья с учетом поквартирного теплоснабжения;

- при проектировании новых жилых застроек закладывать схемы опережающей инженерной и транспортной подготовки на площадях строительства; обратить внимание на необходимость проведения мероприятий по улучшению санитарно-гигиенических и эстетических качеств городского озеленения.

Для решения этих задач необходимо обеспечить:

- разработку рациональных унифицированных параметров зданий и сооружений, в том числе сборных модулей, новых планировочных и конструктивных схем;

- применение эффективных материалов, а также материалов на базе рационального использования техногенных отходов промышленного производства;

- для районов Крайнего Севера и сейсмических районов использование наукоемких систем и методов предупреждения массовой деформации застройки, новых технических решений для усиления оснований и фундаментов, упрочнения слабых зон грунта;

- освоение подземного пространства с применением новых технологий, эффективных материалов и конструкций.

В сложившейся ситуации большое значение приобретает роль реконструкции и технического обновления гражданского и промышленного фонда страны, так как современный этап развития градостроительства характеризуется всё возрастающими темпами обновления исторически сложившихся районов городов.

Главной причиной, стимулирующей рост объемов реконструкции, является то, что многие крупные города к настоящему времени исчерпали внутренние территориальные ресурсы и испытывают острый дефицит в площадях, пригодных для освоения под массовую застройку без осуществления сложных и дорогостоящих мероприятий по инженерной подготовке территорий. Расчеты показывают, что в послевоенные десятилетия (с 1945 по 1980-е годы) городские территории крупных городов выросли почти в 10 раз. При этом темпы роста городов в среднем в 2—2,5 раза превышали рост численности населения, что свидетельствует о преимущественно экстенсивном характере освоения земель. В этих условиях возникает потребность в интенсификации градостроительного освоения территорий, в т.ч. за счет повышения эффективности использования ранее освоенных земель в пределах существующих границ поселений.

Актуальность комплексной реконструкции сложившихся городских районов обусловлена рядом социальных, градостроительных и экономических факторов. Социальные факторы связаны с низким качеством и потенциальной аварийностью жилья, высокими эксплуатационными затратами на его содержание. Градостроительные - с низкой интенсивностью использования земли при наличии растущего дефицита территории для размещения строительства. Экономические - с высокой инвестиционной привлекательностью территорий размещения пятиэтажного и ветхого жилья при низкой его рыночной стоимости, со снижением объемов дотационного содержания жилья.

В целом, комплексная реконструкция, модернизация и благоустройство жилых районов направлены на переход от территориального роста городов к качественному преобразованию сложившейся застройки, требующий сбалансированного решения градостроительных и жилищно-коммунальных проблем.