Агитация при проведении выборов.

Если выдвижение и регистрация кандидатов являют собой «завязку» избирательной кампании, то предвыборная агитация несомненно может быть охарактеризована как «кульминация» избирательного процесса. В современных условиях уже невозможно представить себе ни федеральные, ни региональные, ни муниципальные выборы без активной предвыборной борьбы за умы, настроения и в конечном счете голоса избирателей. Причем нередко страсти накаляются настолько, что действующим лицам избирательных кампаний удержаться в дозволенных законом рамках проведения предвыборной агитации бывает крайне затруднительно. Это обусловливает необходимость не только исключительно четкой и скрупулезной регламентации предвыборной агитации во всех ее проявлениях, но и закрепления адекватных форм реагирования на нарушения действующего в данной сфере законодательства и персональной ответственности лиц, виновных в их совершении.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» под предвыборной агитацией понимается деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов или против них. Заметим, что данное определение предвыборной агитации гораздо шире по своему содержанию и объему в сравнении с тем, что содержалось в прежнем Федеральном законе от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (ст. 2). Оно охватывает собой не только деятельность, побуждающую избирателей к голосованию за тех или иных кандидатов или против них, что было характерно и для прежнего законодательства, но и имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к участию в выборах.

Такой расширительный подход законодателя к трактовке предвыборной агитации выглядит вполне оправданным, так как позволяет при ее оценке абстрагироваться от персоналий кандидатского корпуса. В противном случае не имеющая конкретной личностной направленности деятельность, рассчитанная на стимулирование участия граждан в выборах, неминуемо осталась бы за рамками предвыборной агитации. А это чревато тем, что при ее осуществлении установленные законодательством правила предвыборной агитации и ответственность за их нарушение не распространялись бы на субъектов, имеющих целью своей деятельности исключительно побудить избирателей к участию в выборах безотносительно их симпатий к конкретным кандидатам.

Вместе с тем, остается неясным, по каким причинам за рамками законодательной конструкции предвыборной агитации осталась деятельность, имеющая своей целью побудить или побуждающая избирателей к отказу от участия в выборах. Вследствие этого призывы и действия, направленные на бойкот выборов как таковых по различным причинам, не могут быть с формально юридической точки зрения расценены как предвыборная агитация. По нашему мнению, это является серьезным упущением федерального законодательства, поскольку фактически исключает подобные действия из орбиты правового регулирования и тем самым создает благоприятную почву для проявления злоупотреблений в данной сфере.

На несовершенство законодательной регламентации понятия предвыборной агитации, хотя и по принципиально иным соображениям, уже обращалось внимание в юридической литературе. Так, Р.Т. Биктагиров полагает, что широкий подход к определению содержания предвыборной агитации следует признать неудачным, так как он позволяет квалифицировать как предвыборную агитацию любую деятельность, имеющую целью побудить или побуждающую граждан к участию в выборах, призывы к выполнению ими своего гражданского долга, в том числе и исходящие от избирательных комиссий. Как следствие, он считает неприемлемым воспринимать в качестве предвыборной агитации призывы, побуждающие граждан к участию в избирательной кампании или отказаться от голосования, дополнительно мотивируя это тем, что подобные действия противоречат демократическим принципам устройства государства, конституционным правам граждан участвовать в управлении делами государства, а также представляют собой воспрепятствование свободному осуществлению гражданами Российской Федерации своих избирательных прав. Аналогичного мнения придерживается и В.Д. Мостовщиков, который считает, что включение в понятие «предвыборной агитации» такой цели означало бы, что законами допускается деятельность, побуждающая к отказу граждан от реализации активного избирательного права. Однако практика организации и проведения выборов свидетельствует, что «узкое» толкование предвыборной агитации способно приводить к возникновению таких противоречий, которые оказывают существенное негативное воздействие на весь ход избирательной кампании и ее результаты.

Приведем такой пример. Решением Думы Приморского края в соответствии с законодательством края о выборах в органы местного самоуправления на 22 декабря 1996 г. были назначены выборы во Владивостокскую городскую Думу. Данное решение по инициативе мэрии города Владивостока стало предметом судебных разбирательств вплоть до Верховного Суда Российской Федерации, где была подтверждена его законность и обоснованность. Тем не менее мэр города Владивостока предпринял огромные усилия для того, чтобы граждане не участвовали в назначенных выборах. При этом в ход были пущены муниципальные средства массовой информации, призывы должностных лиц местного самоуправления к бойкотированию выборов, угрозы самого мэра и его команды по поводу аннулирования результатов голосования вследствие «незаконности» выборов. Итогом такой деятельности стало то, что в выборах приняло участие менее десяти процентов избирателей, а Владивосток и его мэр остались без представительного органа местного самоуправления, что, очевидно, и входило в планы организаторов бойкота.

Ни избирательные комиссии, ни органы прокуратуры оказались не в состоянии что-либо противопоставить подобной акции. Обусловлено это тем, что она не подпадает под понятие предвыборной агитации, вследствие чего мэр и его сторонники имели, по существу, неограниченные возможности в противодействии выборам посредством призывов к их бойкотированию населением города. Нельзя было и квалифицировать их действия как воспрепятствование свободному осуществлению гражданами своих прав на участие в муниципальных выборах, поскольку они не были сопряжены ни с какими принудительными мерами воздействия на избирателей. Очевидно, что такое положение вещей не может считаться нормальным. Однако и с позиции действующего законодательства исключить возможности его повторения не представляется возможным. Поэтому крайне важно и целесообразно было бы уточнить понятие «предвыборная агитация» за счет внесения в законодательство указания на то, что она охватывает собой также деятельность, побуждающую или имеющую целью побудить граждан к отказу от участия в выборах. Думается, что это не только позволит охватить содержанием предвыборной агитации практически все формы предвыборной активности, оказывающие влияние на отношение граждан к выборам, но и будет отвечать логике правового регулирования и внутренней согласованности отдельных предписаний Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В этой связи небезынтересно подчеркнуть, что агитация по вопросам референдума определяется данным законом как деятельность, имеющая своей целью побудить или побуждающая участников референдума проводить референдум или отказаться от его проведения, голосовать или отказаться от голосования на референдуме, поддержать или отвергнуть вынесенный на референдум вопрос.

Говоря о понятии «предвыборная агитация», нельзя не отметить, что для характеристики деятельности, составляющей основу ее содержания, Федеральный закон использует также понятия «агитация при проведении выборов» (ст. 37) и «агитация на выборах» (ст. 40). Несмотря на то, что они употребляются как равнозначные, предпочтительнее выглядит оперирование термином «агитация при проведении выборов». Обусловлено это тем, что буквальное толкование понятия предвыборной агитации не может быть отождествлено ни с чем иным, как с агитацией, проводимой до выборов. Однако в соответствии со ст. 2 Федерального закона избирательная кампания, охватывающая собой период проведения выборов, начинается со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов и заканчивается в день официального опубликования результатов выборов. С этой точки зрения использование для характеристики агитационной деятельности, проводимой, как это предусмотрено ст. 38 Федерального закона, с момента регистрации кандидата (списка кандидатов), понятия «предвыборная агитация» выглядит не вполне корректно. Принимая во внимание то, что агитация при проведении выборов в своем юридическом значении является общепризнанной составляющей избирательного процесса (процесса выборов), а не предшествует ему, было бы целесообразно унифицировать ее законодательное определение как «агитации при проведении выборов», имеющей своей целью обсуждение политических, деловых, личных и иных качеств зарегистрированных кандидатов, предшествующей голосованию и обеспечивающей осознанный характер волеизъявления избирателей.

Анализ действующего законодательства о выборах позволяет сделать вывод, что правовое регулирование правил предвыборной агитации осуществляется посредством установления сроков ее проведения, условий участия граждан и иных субъектов избирательного процесса в предвыборной агитации, запретов и ограничений в осуществлении агитационной деятельности, а также ответственности за нарушение предусмотренного порядка проведения предвыборной агитации.

Сроки проведения предвыборной агитации закрепляются ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии с ней предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидата (списка кандидатов) и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования. При проведении повторного голосования предвыборная агитация возобновляется со дня официального опубликования решения о назначении повторного голосования и прекращается в ноль часов за сутки до дня повторного голосования. Такой порядок представляется вполне уместным и приемлемым, поскольку до регистрации кандидатов отсутствуют главные действующие лица избирательной кампании, которые и являются объектом и эпицентром агитационных мероприятий.

Электоральная практика, однако, свидетельствует, что весьма распространенной в последнее время становится так называемая «агитация впрок», когда заблаговременно, еще до назначения выборов заинтересованные лица начинают «раскрутку» потенциальных кандидатов, используя средства массовой информации, издательскую деятельность и иные возможности. Противопоставить что-либо подобной «предвыборной агитации» с позиции избирательного законодательства нельзя, так как оно не распространяет свое влияние на предшествующие выборам политические отношения. Очевидно, что в этом случае мы имеем дело с самостоятельным видом политической рекламы, не являющейся, с юридической точки зрения, электоральной агитацией, вследствие чего правовой режим ее осуществления должен определяться не избирательным законодательством, а правовыми актами о политических партиях, СМИ и т.п. Тем не менее не следует преувеличивать роль законов, которые сами по себе в одностороннем порядке не могут гарантировать объективность, непредвзятость и сбалансированность политической рекламы. Зарубежный опыт свидетельствует о важном значении механизмов саморегуляции. К примеру, в Дании, Норвегии и Нидерландах нет формальных правил по освещению прессой выборов. На государственные вещательные СМИ возложена общая обязанность соблюдать объективность и беспристрастность, а при освещении избирательных кампаний они руководствуются собственными правилами (оформленными или подразумеваемыми). При этом отсутствие специальных законов, по общему мнению, не сказывается на качестве передаваемой информации, которая по признанию политиков и общественности остается профессиональной и беспристрастной.

Предусмотренные законодательством Российской Федерации сроки предвыборной агитации означают, что до регистрации кандидатов любая деятельность, направленная на побуждение граждан к голосованию за или против конкретных кандидатов, не может быть расценена в качестве юридически правомерной агитации на выборах. Как следствие, на нее не должны распространятся правила, предусмотренные законодательством в отношении порядка, условий и ограничений агитации при проведении выборов, поскольку она в любом случае является незаконной. Об этом, в частности, свидетельствует ст. 91 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающая возможность отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов) или ее аннулирования при установлении факта проведения предвыборной агитации: кандидатом - до его регистрации окружной избирательной комиссией; избирательным объединением (блоком) - до регистрации выдвинутого списка кандидатов Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Что касается условий проведения предвыборной агитации, то Федеральный закон прежде всего указывает на следующие из них, имеющие принципиальное значение для различных участников избирательного процесса. Во-первых, государство гарантирует гражданам Российской Федерации, общественным объединениям и политическим партиям при организации избирательных кампаний свободное проведение агитации в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 37). Это обеспечивается тем, что зарегистрированный кандидат, избирательное объединение, избирательный блок вправе самостоятельно определять форму и характер своей предвыборной агитации. При этом значительную помощь в выборе различных форм и видов (жанров) предвыборной агитации, в том числе через средства массовой информации, призваны оказать методические рекомендации, содержащиеся в инструкциях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, посвященных регламентации порядка предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний и печатных площадей в периодических печатных изданиях избирательным объединениям (блокам) и кандидатам при проведении различных избирательных кампаний. Именно в них раскрывается содержание таких видов предвыборной агитации, осуществляемых через средства массовой информации, как выступление, интервью, пресс-конференция, предвыборные дебаты, «горячая линия», «круглый стол», политическая реклама, а также оговаривается специфика их использования в процессе подготовки и проведения выборов. Вместе с тем, следует учитывать, что перечень видов предвыборной агитации, содержащийся в инструкциях избирательных комиссий, не может расцениваться как исчерпывающий и не лишает заинтересованных участников избирательного процесса возможности создавать и использовать иные жанры агитации на выборах. Во-вторых, законодательство предусматривает равенство участников избирательного процесса в осуществлении агитационной деятельности. В соответствии со ст. 34 Федерального закона все зарегистрированные кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности, за исключением случаев, прямо установленных законодательством. Кроме этого, всем зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям (блокам) гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации.

Предвыборная агитация может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий), выпуска и распространения агитационных печатных материалов, в иных установленных законом формах. Наиболее подробно законодательство оговаривает условия проведения предвыборной агитации в средствах массовой информации. К ним относится обязанность избирательных комиссий, средств массовой информации обеспечивать равные возможности проведения предвыборной агитации, устанавливать равные расценки за предоставление своих услуг всем участникам избирательного процесса, указывать при публикации результатов опросов общественного мнения организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных (выборку), метод сбора информации, точную формулировку вопроса, а также статистическую оценку возможной погрешности.

В отношении распространения агитационных печатных материалов законодательство предусматривает, что обязательным условием является предоставление их экземпляров или их копий в избирательную комиссию, соответствующего кандидата, или в нижестоящую избирательную комиссию в случаях, предусмотренных федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации. Законодательство также устанавливает необходимость представления сведений о месте нахождения (адресе места жительства) организаций (лиц), изготовивших и заказавших агитационные материалы, запрещая их тиражирование и распространение без согласия в письменной форме соответствующих зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений (блоков). Благодаря этому избирательные комиссии получают реальную возможность контролировать соблюдение правил предвыборной агитации при выпуске печатной продукции. Особо следует подчеркнуть, что агитационные печатные материалы могут вывешиваться в помещениях, на зданиях, сооружениях и иных объектах с согласия собственников или владельцев указанных объектов. При этом они могут сохраняться в день голосования на своих местах, если ранее были размещены вне зданий и помещений избирательных комиссий в предусмотренном законом порядке.

При проведении массовых агитационных мероприятий в соответствии со ст. 42 Федерального закона государственные органы и органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам и группам избирателей в организации собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий, а также на них возлагается обеспечение безопасности при проведении данных мероприятий. При этом избирательные комиссии обязаны обеспечить равные возможности для зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений (блоков) при проведении массовых мероприятий, в том числе при организации встреч кандидатов и представителей избирательных объединений (блоков) с избирателями-военнослужащими за пределами воинской части.

Предусмотренные законодательством запреты и ограничения, касающиеся проведения предвыборной агитации, необходимы для обеспечения правомерного и цивилизованного характера осуществления предвыборной борьбы и одновременно призваны преградить путь нарушениям избирательного законодательства. Их можно сгруппировать следующим образом. Во-первых, законодательство устанавливает запреты и ограничения в отношении круга субъектов предвыборной агитации. В соответствии со ст. 37 Федерального закона в агитации при проведении выборов не могут участвовать члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, государственные органы, органы местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения, а также лица, замещающие государственные и муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей или с использованием преимуществ должностного или служебного положения. Анализ данного предписания закона позволяет сделать вывод, что для членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, государственных органов, органов местного самоуправления, благотворительных организаций и религиозных объединений установлен абсолютный запрет, лишающий их возможности участвовать в предвыборной агитации в любое время и при любых условиях. Что же касается лиц, замещающих государственные и муниципальные должности (губернаторы, судьи, главы муниципальных образований и др.), государственных и муниципальных служащих, а также военнослужащих, то ограничение их права участвовать в агитации при проведении выборов имеет относительный характер и не распространяется на свободное от исполнения должностных или служебных обязанностей время.

Во-вторых, законодательство запрещает проведение предвыборной агитации с использованием определенных способов. Так, в соответствии со ст. 45 Федерального закона не допускается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, а также пропаганда войны и иные формы злоупотребления свободой массовой информации, запрещенные федеральными законами.

Помимо этого всем, кто прямо или косвенно участвует в предвыборной агитации, запрещается осуществлять подкуп избирателей: вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности иначе как за выполнение организационной работы (дежурство на избирательных участках, сбор подписей) и агитационной работы, проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных, в том числе иллюстративных, материалов и значков, специально изготовленных для избирательной кампании, а также предоставлять услуги безвозмездно или на льготных условиях. Зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения (блоки), их уполномоченные представители, иные лица и организации не вправе при проведении агитации воздействовать на избирателей обещаниями передачи им денежных средств, ценных бумаг (в том числе - по итогам голосования) и других материальных благ, а также предоставления услуг иначе, чем на основе принимаемых в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами решений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Специально оговаривается, что зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения (блоки), доверенные лица с момента их регистрации и до опубликования результатов выборов не вправе заниматься благотворительной деятельностью, в том числе и за пределами избирательного округа, в котором выдвинут кандидат (список кандидатов). Не допускается также распространение анонимных агитационных печатных материалов (ст. 43 Федерального закона).

В-третьих, законодательство оговаривает невозможность распространения определенных агитационных материалов в средствах массовой информации непосредственно перед днем выборов. В соответствии со ст. 38 Федерального закона в течение трех дней до дня голосования, а также в день голосования не допускается опубликование в средствах массовой информации результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с выборами. Заметим, что по поводу ограничений в публикации опросов общественного мнения в законодательстве западноевропейских стран нет единой позиции. В подавляющем большинстве из них (Бельгия, Великобритания, Германия и др.) не установлены на этот счет какие-либо правила. В некоторых же предусматривается обязанность прекратить публикацию опросов общественного мнения за один месяц (Люксембург), за неделю (Франция), за 2 дня (Мальта) до дня голосования. Такое «молчание» СМИ, хотя и невозможно бесспорно доказать влияние публикации результатов опросов на поведение избирателя, представляется оправданным и уместным, особенно в странах где еще не сложились демократические традиции организации и проведения выборов.

В-четвертых, законодательство предусматривает ограничения, касающиеся финансового обеспечения предвыборной агитации. В частности, согласно требованиям ст. 39 Федерального закона оплата кандидатами, избирательными объединениями (блоками) эфирного времени и печатной продукции должна осуществляться исключительно через соответствующие избирательные фонды. При этом ст. 47 Федерального закона прямо запрещает использовать какие-либо денежные средства для ведения предвыборной агитации, кроме средств, поступивших в избирательные фонды.

Ответственность за нарушение установленных правил проведения предвыборной агитации предусматривается как самим Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации», так и Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, Уголовным кодексом Российской Федерации и другими законодательными актами. Особо следует подчеркнуть, что в соответствии со ст. 45 ч. 9 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в случае нарушения организацией, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакцией периодического печатного издания установленных законом правил проведения агитации соответствующая избирательная комиссия вправе обратиться в правоохранительные органы, суд, исполнительные органы государственной власти, осуществляющие государственную политику в области средств массовой информации, с представлением о прекращении противоправной агитационной деятельности и привлечением организации, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакции периодического печатного издания к ответственности.