ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ. ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ

В смешанной экономикерыночный механизм дополняется активным государственным регулированием. Решение общенациональных экономических проблем может быть обеспечено лишь в том случае, если у государства есть собственные финансовые рычаги. Финансы- это система денежных ресурсов государства, фирм, местных органов власти и общественных организаций. Отношения по поводу образования, распределения и использования денежных средств называют финансовыми отношениями.

Государственные финансы – это все финансовые средства государственных организаций. Они включают в себя государственный бюджет и внебюджетные денежные фонды, которые находятся в ведении государства (пенсионный фонд, фонд социального страхования, фонд обязательного медицинского страхования). Ведущим звеном финансовой системы является бюджет государства. Государственный бюджет - это финансовый план правительства, сопоставляющий ожидаемые доходы с необходимыми расходами. Консолидированный бюджет – это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы государства на соответствующей территории. Так, консолидированный бюджет страны включает в себя государственный бюджет, бюджеты субъектов федерации и бюджеты муниципальных образований.

Бюджетные системы развитых стран основаны на следующих основных принципах:

- единство бюджетной системы страны; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

- самостоятельность бюджетов;

- сбалансированность бюджетов;

- адресность и целевой характер бюджетных средств.

Государственные бюджеты сроком на один год разрабатываются Министерствами финансов и утверждаются парламентами, т. е. высшей законодательной властью страны, а правительство отвечает за исполнение бюджета. В государственном бюджете устанавливаются доходы и расходы государства, а также прогнозируемый уровень инфляции и ВВП. Никакие другие документы - программы, заявления, обещания – так не раскрывают действительных намерений правительства, как это способен сделать государственный бюджет.

Структура доходов и расходов бюджета принципиально одинакова во всех странах со смешанной экономикой (рис.13-1).

Рис. 13 - 1. Структура доходов и расходов госбюджета

Доходы государственного бюджета формируются за счёт налоговых поступлений с доходов, капитала, товаров и услуг и неналоговых доходов (например, доходы от государственной собственности, приватизации, и т.д.).

В расходах государственного бюджета можно выделить несколько блоков:

- расходы на национальную оборона и содержание государственного аппарата. Сюда входят расходы на национальную оборону и вооружение, функционирование органов власти и международную деятельность, суды и правоохранительную деятельность, обслуживание государственного долга;

- расходы на социальное развитие, которые включают в себя расходы на образование, здравоохранение, физкультуру и спорт, социальную политику;

- расходы на поддержку отраслей реального сектора экономики, таких как промышленность, сельское хозяйство, транспорт, связь и т. д.;

- финансовая помощь нижестоящим бюджетам.

При сбалансированном бюджете доходы равняются расходам. В том случае, когда доходы больше расходов, превышение называется профицитом бюджета или положительным сальдо бюджета. Бюджетный дефицит (отрицательное сальдо) существует при превышении расходов над доходами.

Государство постоянно должно контролировать соотношение своих доходов и расходов, проводя определённую бюджетно-финансовую политику. Бюджетно-финансовая (фискальная) политика представляет собой манипулирование налогами и государственными расходами с целью стимулирования экономического роста, поддержания макроэкономической стабильности: борьбы с кризисами, безработицей и инфляцией. Если образуется и растет бюджетный дефицит, это может быть сигналом ²заболевания² экономики. Причины возникновения дефицита таковы:

1. Циклический спад производства, который влечет за собой снижение ВВП и, соответственно, уменьшает налоговые поступления и увеличивает трансфертные выплаты. Дефицит, вызванный такими причинами, называется циклическим.

2. Изменения в налоговой политике и политике текущих расходов бюджета. Если налоги остаются на одном и том же уровне, а затраты правительства увеличиваются (например, в период предвыборной кампании возрастают социальные расходы), то образуется структурный дефицит.

Бездефицитность бюджета сама по себе не означает еще ²здоровья² экономики. Кроме того, всегда необходимо обращать внимание на то, какой именно (государственный, региональный, муниципальный,

консолидированный) бюджет исполняется с профицитом. Так, в последние годы государственный бюджет РФ исполняется с профицитом, однако консолидированный бюджет РФ дефицитен из-за отрицательного сальдо подавляющего числа региональных и почти всех местных бюджетов.

В экономической теории сложились несколько подходов к проблеме бюджетного дефицита.

Первая концепция: бюджет должен быть ежегодно сбалансированным. Эта концепция, однако, уязвима. Допустим, в экономике наметился спад. При сокращении ВВП налоговые поступления сокращаются. Правительство, стремясь получить бездефицитный бюджет, должно либо увеличить число налогов, либо повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо сочетать все эти меры. Следствием этих мероприятий будет еще большее сокращение совокупного спроса, а значит, дальнейший спад в экономике. Такая бюджетно-финансовая политика ориентирована только на решение текущих экономических задач, но не способна решать перспективные. В России правительство Е. Гайдара проводило бюджетно-финансовую политику, базирующуюся практически на этой концепции. Но ему не удалось ни ликвидировать бюджетный дефицит, ни остановить спад производства.

Вторая концепция: бюджет должен быть сбалансирован на протяжении экономического цикла, а не ежегодно. В период спада государство осуществляет стимулирующую бюджетно-финансовую политику: снижает налоги и увеличивает расходы, т.е. сознательно увеличивает дефицит бюджета, тем самым стимулируя рост совокупного спроса и подъем экономики. В период подъема государство проводит сдерживающую бюджетно-финансовую политику: повышает налоги и снижает расходы. Возникает положительное сальдо бюджета, которое используется для покрытия дефицита бюджета в период спада.

Эта концепция имеет один очень существенный недостаток: она не учитывает того, что спады и подъемы могут быть неодинаковы по глубине и продолжительности, их чрезвычайно трудно спрогнозировать. Например, длительный и глубокий спад может смениться коротким и незначительным подъемом. В этом случае дефицит бюджета устранить не удастся, он примет циклическую форму.

Третья концепция: сбалансированность бюджета является второстепенной проблемой. Первостепенная экономическая задача - это стимулирование экономического роста и поддержание макроэкономической стабильности. Она может сопровождаться как устойчивым положительным сальдо бюджета, так и устойчивым бюджетным дефицитом.

Стабильность экономики связана с действием следующих факторов:

- механизм налоговой системы автоматически увеличивает поступления в бюджет по мере экономического роста, а макроэкономическая сбалансированность стимулирует этот рост. Следовательно, дефицит бюджета должен постепенно сокращаться;

- правительство имеет практически неограниченную возможность финансировать дефицит бюджета;

- процветающая экономика сглаживает негативные последствия бюджетного дефицита. Богатая нация может более легко выдержать бремя дефицита, чем бедная.

Следует отметить, что именно вторая и третья концепции лежат в основе бюджетно-финансовой политики развитых государств. Практически все они живут в условиях дефицитных бюджетов. Однако есть границы бюджетного дефицита, за которыми резко возрастают отрицательные последствия для экономики. Считается, что неопасная величина бюджетного дефицита не должна превышать 2% ВВП.

Рост государственного долга - одно из наиболее опасных последствий бюджетного дефицита. Чтобы покрывать дефицит бюджета, правительство прибегает к кредитам и займам недостающих средств через размещение государственных ценных бумаг (векселей и облигаций и т. д.) внутри страны и за рубежом.

Накопленные таким образом заемные средства образуют государственный долг. Различают внешний и внутренний государственный долг.

Внешний долг - это государственный долг иностранным фирмам, организациям, гражданам. Этот долг ложится на экономику страны более тяжким бременем, так как выплаты должны производиться в определенный срок с процентами и, как правило, в твердой валюте, если товары неконкурентоспособны. Кроме того, кредитор, как правило, ставит определенные условия, после выполнения которых и предоставляются кредиты. Например, кредиты МВФ в 1990-е гг. предоставлялись России с условием, что правительство будет сокращать дефи-

цит государственного бюджета, не считаясь с тем, какие опасные последствия для экономики России может иметь такая жесткая финансовая политика.

Внутренний долг - это долг государства своим фирмам, гражданам, организациям. Он приводит, прежде всего, к перераспределению доходов внутри страны, поскольку покупателями государственных ценных бумаг обычно являются лица с высокими доходами. В США, например, 1/3 процентного дохода по государственным займам получают 5 % американцев с наивысшими доходами.

Рост государственного долга влечет за собой негативные экономические последствия:

- Существование внешнего долга предполагает передачу части созданного национального дохода за рубеж при его обслуживании (выплате процентов и сумм основного долга). Рост внешнего долга снижает международный авторитет страны и может привести к дефолту (отказу государства платить по своим долгам).

- Выплата процентов по государственному долгу приводит к усилению неравенства доходов и росту темпов инфляции. Можно, конечно, выплачивать проценты держателям облигаций и за счет увеличения налогов, но это, в свою очередь, снижает объемы инвестиций. Выпуская займы, государство берет с кредитного рынка значительные денежные суммы, что ведет к удорожанию кредита для частного бизнеса. Это тормозит развитие экономики.

- Рост государственного долга усиливает неуверенность домохозяйств и бизнеса в перспективах экономического и социального развития.

В ситуациях, когда дефицит государственного бюджета и государственный долг приобретают особо крупные размеры, правительство вынуждено выбирать на определенный период времени первый концептуальный подход к проблеме бюджетного дефицита, что подразумевает под собой следующие мероприятия:

-рост налоговых поступлений;

-всемерное сокращение государственных расходов: на оборону, государственное управление, сокращение дотаций из бюджета, свертывание социальных программ.

Внешний долг России медленно снижается, однако Россия всё ещё входит в число крупнейших стран-должников. Так, с 2002 г. до 2005 г. он снизился с 130,1 млрд. долл. до 110 млрд. долл. По отношению к ВВП государственный внешний долг составляет 40,5%, а по международным стандартам безопасный для экономики уровень должен быть не более 60%.

Принципы построения бюджетной системы зависят от формы государственного устройства. Так, бюджетная система унитарных государств строится из двух звеньев: государственного бюджета и бюджетов местных органов власти (городов, графств, районов и т. д.). Бюджетная система федеративных государств (например, США и России) включает третье звено - бюджеты административных образований, из которых состоит сама федерация (штатов, земель, провинций, областей, республик и т. д.). Она строится по принципу фискального федерализма - системы трансфертных выплат (субсидий, субвенций), на основе которых федеральная власть делится своими доходами с регионами (штатами, землями, провинциями), а те, в свою очередь, с муниципальными образованиями. В настоящее время Россия и большинство стран СНГ переходят к построению своих бюджетов в соответствии с принципом фискального федерализма. Проведение этого принципа в жизнь предполагает:

- экономическую самостоятельность бюджетов всех уровней, раздельное формирование их на нормативной основе, утверждение и исполнение;

- создание целевых бюджетных фондов для реализации общих республиканских, межрегиональных программ;

- наличие системы трансфертных выплат, которые выдаются для погашения расходов, если собственные доходы нижестоящего бюджета слишком низки.

Осуществление принципа фискального федерализма предполагает четкое разграничение функций между различными уровнями властных структур. Например, центральное правительство осуществляет расходы, касающиеся нации в целом (расходы на оборону, внешнюю политику), региональные органы власти финансируют социальную защиту, здравоохранение в регионе, а местные органы власти самостоятельно содержат школы, организуют охрану общественного порядка, уборку улиц и т. д.

Между различными уровнями власти часто идет борьба по бюджетно-финансовым вопросам. Каждый участник конфликта стремится забрать себе максимальную долю доходов и минимизировать свое участие в расходах. Чтобы не доводить это противоборство до сепаратист-

ского ²бунта², следует соблюдать два принципа фискального федерализма:

1) собственные (независимые от воли вышестоящих властей) доходы должны быть пропорциональны объему властных полномочий нижестоящего уровня;

2) если расходы территории объективно велики, то они должны покрываться целевыми субвенциями, которые выделяются из вышестоящих бюджетов.

Для реализации этих принципов необходимо правильно и четко разграничить доходы разных уровней власти. В одних случаях используют метод разграничения налоговых источников. Например, в США налог на имущество целиком идет в местные бюджеты, а таможенные пошлины - только в федеральный бюджет. Чаще, однако, применяют метод долевого участия в доходах. Например, в ФРГ доходы от налога на прибыль делят поровну между федеральным и местным бюджетами.

Для Российской Федерации в настоящее время характерны нестабильность правительственной бюджетной политики и бюджетный сепаратизм регионов. Центральные власти стремятся передать на места значительную часть расходов, не закрепляя при этом за местными властями соответствующие доходные источники. Особенностью России является большая неоднородность социально-экономического развития регионов. Существуют дотационные регионы и регионы-доноры.

Дотационные регионы– это регионы, в которых объём необходимых для бюджетных выплат средств больше, чем собирается налогов, поэтому региону необходимы федеральные трансферты.

Регионы-доноры – это те регионы, в которых налоговые сборы больше, чем объем необходимых бюджетных выплат. Часть налоговых поступлений они должны отдавать в федеральный бюджет.

У регионов-доноров возникает стремление к полной бюджетной самостоятельности (например, Татарстан, Башкортостан), так как они хотят использовать все доходы со своей территории, не делясь с Центром. В дотационных регионах хронический недостаток доходов порождает иждивенческие настроения.

Межбюджетные отношения в Российской Федерации характеризуются высокой долей федерального бюджета и недостатком средств в региональных и местных бюджетах в доходной части консолидированного бюджета. Из-за этого региональные и местные бюджеты не имеют достаточных средств на покрытие своих расходов и сильно зависят от перечисления средств из федерального бюджета.