Законодательный процесс

Существует 3 вида законов Российской Федерации: 1) федеральные законы (обыкновенные законы), 2) федеральные конституционные законы, 3)законы о поправках к Конституции РФ. Обыкновенные законы принимаются по широкому кругу вопросов. Конституционными законами в России называются те, принятие которых предусмотрено Конституцией РФ по определенным вопросам, они детализируют конституционные положения (например, о референдуме, о Правительстве РФ, о Конституционном Суде РФ и др.). Конституционные законы принимаются большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Содержание законов о поправках видно из их названия. Они (кроме поправок к главам 1, 2 и 9, которые не могут быть приняты), принимаются по процедуре конституционных законов, но затем подлежат одобрению органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Все три вида законов принимаются по разным процедурам, которые объединяются термином «законодательный процесс».

Законодательный процесс – это система действий в парламенте, завершающаяся принятием или отклонением закона. Принятие закона состоит из шести стадий: 1) законодательная инициатива; 2) подготовка законопроекта к рассмотрению на пленарном заседании Думы. Главное в этой стадии – обсуждение законопроекта в комитетах и других органах палаты. 3) обсуждение законопроекта на пленарном Заседании Думы; 4) принятие (или отклонение) закона Думой; 5) рассмотрение закона и одобрение (или неодобрение) Советом Федерации; 6) промульгация (подписание, санкционирование и обнародование закона Президентом РФ) или отклонение закона главой государства. Если Совет Федерации не одобрит закон, возможны две дополнительные стадии: 1) создание и работа согласительной комиссии палат; 2) повторное принятие закона Государственной Думой либо простым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации), либо 2/3 голосов (если не согласилась). Стадии рассмотрения в Совете Федерации может не быть, если принятый Государственной Думой закон не подлежит обязательному рассмотрению в нем (ст. 106 Конституции) или если в течение 14 дней законопроект не был рассмотрен в Совете Федерации (Конституционный Суд истолковал эту норму так: 14 дней исчисляются не с момента поступления закона из Думы в Совет Федерации, а с момента начала рассмотрения его в Совете Федерации).

Дополнительные две стадии появляются в законодательном процессе и при использовании Президентом РФ права вето: 1) принятие предложений Президента Думой и принятие закона в новой редакции; 2) преодоление вето 2/3 голосов (от общего числа) в каждой палате и обязательная промульгация закона Президентом в этом случае.

Таким образом, в разных ситуациях число и характер стадий законодательного процесса могут быть неодинаковыми.

Законодательная инициатива.Это право внести законопроект (письменный текст), которому соответствует обязанность парламента его рассмотреть (при рассмотрении можно сразу отвергнуть). Такое право имеют только субъекты законодательной инициативы (предложения других лиц и органов можно представить или переслать в Федеральное Собрание, но это не влечет обязанности их рассмотреть). Законопроект вносится в Государственную Думу, он обсуждается и принимается Думой. Только после этого он поступает в Совет Федерации.

Субъектами права законодательной инициативы являются: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. Эти органы и лица имеют право законодательной инициативы в широком объеме (исключая законопроекты о поправках к Конституции). Частичную законодательную инициативу (по вопросам их ведения) имеют Конституционный и Верховный суды.

При внесении законопроекта в Думу должны быть представлены: пояснительная записка; текст законопроекта; перечень актов федерального законодательства, которые утрачивают силу или должны быть изменены в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование (если закон потребует затрат); заключение Правительства РФ (если вносятся законопроекты по вопросам налогов, государственных займов и другие законопроекты финансового характера).

Подготовка законопроекта к рассмотрению.Совет Государственной Думы назначает ответственный за законопроект комитет и включает проект в программу работ (на сессию или в календарь на месяц). Одновременно законопроект направляется в комитеты и комиссии Государственной Думы, в депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство (при необходимости – в Конституционный Суд, Верховный Суд), а если законопроект относится к предметам совместного ведения Федерации и субъектов – в законодательные органы субъектов. Если более 1/3 субъектов РФ высказываются против законопроекта, он не обсуждается, а возвращается на доработку. Если поступают альтернативные проекты по одному и тому же вопросу, они предварительно изучаются в комиссиях, за основу принимается один, остальные используются в качестве поправок, дополнений.

Подготовленный для первого чтения в Государственной Думе проект направляется в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение на пленарном заседании. Одновременно он рассылается Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, Совету Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, инициатору законопроекта.

Обсуждение законопроекта.На пленарном заседании обычно бывает 3 чтения (некоторые из них могут быть соединены), при обсуждении проекта государственного бюджета – 4.

В 1 чтениина пленарном заседании обсуждается концепция законопроекта, его актуальность, практическая значимость, дается оценка его соответствия Конституции РФ. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта (депутата, представителя соответствующего органа и др.). Затем следует содоклад представителя ответственного комитета. Далее по решению Думы возможны ответы на вопросы, затем следуют выступления (предложения, замечания) депутатских объединений, депутатов, полномочных представителей Президента и Правительства РФ в Государственной Думе, других лиц, приглашенных на обсуждение. По результатам обсуждения Дума путем голосования может принять законопроект в первом чтении и продолжать работу над ним (делает инициатор и ответственный комитет, учитывающие замечания), может сразу принять его как закон, а может отвергнуть. В последнем случае законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит. После первого чтения законопроект, если он принят, рассылается в субъекты Федерации. Если более 1/3 законодательных собраний субъектов РФ выскажутся против законопроекта, он не допускается до второго чтения, а создается согласительная комиссия Думы с представителями субъектов РФ.

Для 2чтения ответственный комитет вносит в проект поправки, составляет 3 таблицы поправок: рекомендуемых к принятию, к отклонению, и поправки, по которым комитетом не принято решений. Материалы представляются в Совет Государственной Думы, он назначает второе чтение.

На втором чтении сначала обсуждаются поправки, рекомендуемые комитетом к принятию, затем – к отклонению, наконец, таблица поправок, в отношении которых комитет не принял решения. Если возникает дискуссия, обсуждается каждая поправка. После голосования по поправкам голосуется предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если проект не получил большинства голосов, он не считается отклоненным, а возвращается на доработку в комитет.

3чтение назначается Советом Государственной Думы для принятия законопроекта в качестве закона в целом. Предварительно текст направляется тем же органам и лицам, что и при подготовке первого и второго чтений. В ходе третьего чтения не допускается обсуждение закона в целом, его статей, внесение поправок. Возможны редакционные уточнения. В исключительных случаях может быть поставлен вопрос о возвращении ко второму чтению.

Государственная Дума может провести три чтения в один день, если предлагается бесспорный и срочный законопроект.

Рассмотрение закона в Совете Федерации.Государственная Дума все принятые ею законы направляет в Совет Федерации. Обязательномурассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более 50% от общего числа членов палаты, а федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов. Другие законы не подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Они могут им рассматриваться, а могут не рассматриваться. Но если по истечении 14 дней после их получения в Совете Федерации он не приступил к их рассмотрению, такие законы считаются принятыми окончательно Государственной Думой и могут быть направлены ею после истечения 14 дней на подпись Президенту РФ.

Преодоление разногласий, возникших при отклонении федеральных законов Советом Федерации.При отклонении федерального закона Советом Федерации у Государственной Думы есть несколько возможностей: 1) принять вторично закон в прежней редакции, но требуется 2/3 голосов; 2) принять закон большинством общего числа голосов с изменениями, предложенными Советом Федерации (нужно учесть все изменения), а затем закон принимается Советом Федерации; 3) принять закон при частичном учете замечаний Совета Федерации большинством голосов и вновь направить в Совет Федерации; 4) создать согласительную комиссию на паритетных началах (из равного числа представителей Государственной Думы и Совета Федерации), в ее состав могут входить также работники аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы для преодоления разногласий по спорным положениям закона. Решения комиссии принимаются не большинством всех участников комиссии, а путем раздельного голосования представителей Государственной Думы и Совета Федерации открытым голосованием. В протоколе фиксируются: достигнутые соглашения, имеющиеся разногласия, предложения по их преодолению, невозможность преодоления разногласий данным составом комиссии. Государственная Дума при повторном рассмотрении закона рассматривает только предложения комиссии (и никакие другие), может их принять, отклонить. Принятый Думой закон в редакции согласительной комиссии передается в Совет Федерации. Если Дума не приняла закон в редакции согласительной комиссии и не согласна с предложениями Совета Федерации, она может принять его только 2/3 голосов. Таким образом, Дума может все-таки одна, без Совета Федерации, преодолев его вето, принять обыкновенный (не конституционный) закон. Совет Федерации без участия Думы принять закон никогда не может.

Промульгация (обнародование) закона.Принятый парламентом закон направляется Президенту РФ для опубликования (т.е. официального издания в печатном органе) и обнародования (в других средствах массовой информации). Президент может подписать или в течение 14 дней со дня поступления к нему закона отклонить его (президентское вето). Президент РФ отклоняет законы довольно часто по разным причинам (противоречия Конституции РФ и ранее принятым законам (без изменения их), плохая редакция закона, его неясность, несогласие с отдельными положениями закона и т.д.). Конституционные законы и законы о поправках к Конституции Президент РФ отклонять не вправе, так как они приняты уже 2/3 голосов и как бы заранее преодолели президентское вето. Если Президент подписал закон, то он в течение максимум 7 дней должен быть опубликован, неопубликованные законы применению не подлежат.

Если закон Президентом РФ отклонен, возможны следующие последствия: 1) президентское вето преодолевается 2/3 голосов в каждой палате; если хотя бы одна из них не соберет такого числа голосов, закон не принят; 2) палаты принимают предложения Президента РФ, и тогда закон принимается простым большинством голосов и идет на подпись Президенту РФ; 3) палаты учитывают некоторые предложения Президента, принимают закон простым большинством голосов, он идет на подпись к президенту, который решает: согласиться с исправленным текстом или вновь отклонить его; 4) если одна из палат пришла к решению не преодолевать вето, не принимать предложения Президента, а разрабатывать законопроект в новой редакции, законодательный процесс начинается снова.

В большинстве западных стран установлены сроки прохождения законопроекта до момента его принятия: во Франции – 15 дней с момента внесения, в Германии – 6 недель, в Испании – до 20 дней.

В России пока сроки рассмотрения законопроектов четко не регламентированы, что обусловливает соответствующую волокиту в Государственной Думе.