Вопрос 3. О проблеме полномочий Конституционного Суда Российской Федерации при вынесении решений по делам о проверке конституционности нормативных правовых актов

Создание в Российской Федерации судебного органа конституционного контроля и его почти десятилетнее взаимодей­ствие с иными государственными структурами поставило перед юридической наукой немало новых проблем. Их правильное решение требует всесторонней теоретической разработки, изучения правовой природы конституционного суда и методов осуществления им тех полномочий, которые уста­новлены статьей 125 Конституции Российской Федерации.

Как свидетельствует опыт зарубежных исследований, процесс становления и развития конституционной юстиции с той или иной степенью остроты ставит перед обществом серьезный вопрос о "юридизации политики" и "политизации юстиции". Переводя этот вопрос в чисто юридическую плоскость, необходимо установить, следует ли рассматривать решения конституционного суда в качестве правоприменительных и -в точном значении этого слова - судебных решений, в которых присутствуют, но не являются доминирующими, социально-политические аспекты, либо их присутствие в деятельности конституционного суда придает ей такие принципиальные особенности, которые в нынешних условиях могли бы оправдывать отход от развития конституционного судопроизводства в общем русле процессуального или судебного права. Решение этого вопроса представляет собой, на наш взгляд, необходимое условие для выработки оптимально соответствую­щей как Основному закону, так и интересам государства и общества в целом, правовой модели взаимоотношений государственных органов и иных участников правоотношений, возникающих в связи с принятием и реализацией решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Еще в конце 50-х годов авторитетный германский государствовед Теодор Маунц, констатируя наличие различных позиций по данной проблеме, предостерегал от излишнего акцентирования политических аспектов в деятельности кон­ституционного суда: "Стоит только принести в жертву харак­тер конституционного суда как подлинного суда, осуществляющего правосудие, - и невозможно будет сохранить принцип его личной, и, конечно, деловой независимости. Решающие силы государства потребуют, чтобы это звено формиро­валось исключительно на основе политических соображений, по-возможности, с учетом силы партий. Неизбежно тогда и требование, чтобы оно было ответственно перед народным представительством как носителем верховной власти. Тем самым были бы полностью утрачены смысл и цель конститу­ционной юрисдикции в обычном смысле. Весьма сомнительно, чтобы такой оборот дела был выгоден для конституционного суда, выгоден для гражданина, выгоден для демократического государства" (Теодор Маунц. Государственное право Гер­мании (ФРГ и ГДР). Москва, 1959, с. 372).

Разумеется, сравнительно небольшой период существова­ния в нашей стране судебного органа, осуществляющего конституционный контроль, не располагает к попыткам приблизиться к исчерпывающему анализу обозначенных выше вопросов на базе отечественного опыта. Но, вместе с тем, сложившаяся за эти годы практика Конституционного Суда Российской Федерации и опыт его взаимодействия с другими органами государственной власти требует своего научного осмысления именно с позиций процессуально-правовой теории. Исходя из чисто прагматических мотивов, надо признать, что использование в новом виде судопроизводства ранее существовавших процессуальных форм - это, по сути, использование устоявшихся технологий логико-познаватель­ной деятельности, которую осуществляет любой суд, в том числе конституционный.

Хотелось бы подчеркнуть в связи с этим неприемлемость механического распространения на деятельность конституци­онного суда системы положений, свойственных традицион­ным процессуально-правовым отраслям законодательства. Основная цель научных разработок в сфере конституционной юстиции должна заключаться, на наш взгляд, в том, чтобы найти оптимальные (с учетом специфики конституционного судопроизводства) пределы и формы использования традици­онных принципов и институтов процессуального права.

По нашему мнению, постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конститу­ционности нормативных актов, следует рассматривать имен­но как судебные решения. Однако зачастую при рассмотре­нии такого рода дел Конституционный Суд не просто применяет Конституцию, подобно тому как суды общей или арбитражной юрисдикции применяют закон, но принимает решения, в которых в той или иной форме намечаются или даже прямо определяются конкретные способы законодательного регулирования механизмов реализации конституци­онных норм, либо обозначаются соответствующие Конститу­ции модели правоприменения. Причем именно здесь нередко обнаруживаются предпосылки тех проблем, которые впоследствии сопровождают реализацию решений Конституционного Суда.

Вообще, значительная часть обращений в Конституционный Суд Российской Федерации связана именно с недостаточной разработкой в законодательстве правовых механизмов реали­зации конституционных положений. Следуя своим, так ска­зать, стратегическим задачам, не желая игнорировать нарушение конституционных прав и свобод тех или иных субъектов, Конституционный

Суд принимает к своему произ­водству такие дела, для разрешения которых недостаточно прекратить действие оспариваемой нормы (в объеме полно­мочий, установленных статьями 87 и 100 Федерального кон­ституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Перед Судом встает вопрос о необходимости позитивного изменения закона, временной альтернативой которому может быть корректировка правоприменительной практики (например, на основе иного толкования оспоренной нормы или на основе применения аналогии закона или анало­гии права).

Между тем, в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации», в его стать­ях 87 и 100, регламентирующих содержание итогового реше­ния по делу о соответствии Конституции законов и иных нормативных актов, говорится, что Конституционный Суд принимает одно из следующих решений: либо о признании нормативного акта соответствующим Конституции, либо о признании его несоответствующим Конституции Российской Федерации. Конституция и названный Федеральный консти­туционный закон не предоставляют Конституционному Суду прямых полномочий давать предписания ни законодателю, ни правоприменительным органам (за исключением вытекающих из содержания статьи 79 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации общих требований о пересмотре пра­воприменительных решений, основанных на актах, признан­ных неконституционными, и о непосредственном применении Конституции Российской Федерации).

Отсутствие подобных полномочий, прямо закрепленных законом, не может рассматриваться как такой пробел в законодательстве, который можно было бы восполнить на осно­ве расширительного толкования статей Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», касающихся его компетенции или подведомственности, либо на основе применения норм других отраслей права по аналогии. Конститу­ционный Суд Российской Федерации остается судом - так уж определена его правовая природа самой Конституцией. Как и в любом судебном процессе, содержательной стороной полно­мочий Конституционного Суда при рассмотрении дел о проверке конституционности законов и иных нормативных актов является властное разрешение некоей конфликтной ситуа­ции на основе четко регламентированной, формализованной логико-познавательной деятельности Суда. В связи с этим хотелось бы подчеркнуть, что именно формализация судебного процесса представляет собой важнейшую предпосылку эффективного достижения целей судопроизводства: вынесе­ние законного, обоснованного, т.е. в полном смысле правосудного решения.

Именно поэтому в процессуальном праве неприемлем принцип "разрешено то, что не запрещено". Для регулирования процессуальных правоотношений характерен прямо проти­воположный подход: "разрешено только то, что прямо предписано". Формализация процесса представляет собой неотъемлемый элемент "технологии" правосудия как деятельности, направленной на юридическое разрешение частных или со­циальных конфликтов. Для того чтобы эта деятельность была эффективной, любое судебное решение должно обладать свойством, которое в теории принято называть исполнимо­стью решения. С учетом этих целей процессуальные кодексы довольно подробно регламентируют виды властных предписаний, которые выражаются в резолютивной части решений.

Конкретизация указанных выше процессуальных полномочий суда служит важной гарантией исполнимости его реше­ний. Но особое внимание законодателя к регулированию этих вопросов вдвойне оправданно, когда обязанной стороной по решению суда является не частное лицо, а иной государствен­ный орган или должностное лицо по делам, связанным с проверкой законности их актов и действий. Здесь вступает в силу дополнительный фактор - необходимость соблюдения конституционного принципа разделения властей в процессе осуществлением судом контрольных полномочий в отношении иных государственных органов. В законе вопрос о содержании властного предписания Суда по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативных актов разрешен весьма неполно.

В отсутствие норм, непосредственно устанавливающих полномочия Конституционного Суда давать прямые предпи­сания иным государственным органам, которые по смыслу его решений должны предпринять меры в целях исправления ситуации, послужившей поводом к рассмотрению в Кон­ституционном Суде конкретного дела, Суд, тем не менее, в ряде случаев включает такие предписания в свои решения, чтобы добиться их результативности. Единственным, но явно недостаточным формально-юридическим основанием для этого на сегодняшний день может служить только статья 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», где говорится, что в решении Конституционного Суда указывается порядок, сроки и особен­ности его исполнения.

Нельзя отрицать того, что законодатель или суды, которым адресуются такие прямые предписания, реагируют на них по большей части позитивно. Но, вместе с тем, необходимо при­знать, что коль скоро закон не содержит норм, устанавлива­ющих правомочие Конституционного Суда Российской Феде­рации давать конкретные предписания законодателю или требовать от судов восполнять пробелы правового регулиро­вания путем расширительного толкования или применения права по аналогии, то и соответствующая юридическая обя­занность может быть поставлена под сомнение.

Одним из характерных примеров, иллюстрирующих обо­значенную выше проблему, является решение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 1998 года по делу о проверке конституционности некоторых статей Арбит­ражного процессуального кодекса Российской Федерации. Конституционный Суд усмотрел нарушение конституционно­го права на судебную защиту в том, что установленный закоподателем исчерпывающий перечень оснований для пересмот­ра вступивших в законную силу решений арбитражных судов не позволяет использовать эту процедуру для пересмотра ошибочных (неправильных) решений Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, выносимых в порядке надзора, которые изменяют решения нижестоящих судов, т.е. фактически представляют собой новые решения. Конституционный Суд не располагал законодательными возможностями расширить оспариваемый перечень или изме­нить его закрытый характер. Пойти же на то, чтобы просто признать неконституционной статью, устанавливающую юридические основания к возбуждению производства по вновь открывшимся обстоятельствам, Конституционный Суд тоже не мог, поскольку это привело бы к возникновению пробела, который сделал бы формально невозможным само возбуждение судопроизводства по вновь открывшимся обсто­ятельствам. И было принято компромиссное решение: Суд признал оспариваемую норму не соответствующей Конституции, "постольку, поскольку она служит основанием для отказа в пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам поста­новлений Президиума Высшего Арбитражного Суда Россий­ской Федерации в случаях когда судебный акт принят в ре­зультате судебной ошибки, которая не была или не могла быть выявлена ранее". Буквально это означает, что в анало­гичных случаях Высший Арбитражный Суд не должен обо­сновывать отказ в пересмотре по вновь открывшимся обсто­ятельствам своих постановлений ссылкой на исчерпывающий перечень оснований к возбуждению судопроизводства по вновь открывшимся обстоятельствам.

Нельзя не отметить, что, вынося указанное выше решение, Конституционный Суд использовал такую конструкцию резолютивной (постановляющей) части, которая нормами Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не предусмотрена. И реализа­ция данного постановления оказалась весьма проблематичной. Перечень оснований для возбуждения дела по вновь открыв­шимся обстоятельствам не претерпел изменений, остался закрытым, исчерпывающим; обосновать отказ в возбуждении дела иными нормами Арбитражного процессуального кодекса невозможно, но и ссылка на статью, прямо регулирующую данный вопрос, стала неправомерной при наличии решения Конституционного Суда.

И тогда был найден такой своеобразный выход из сложившейся ситуации: Пленум Высшего Арбитражного Суда Рос­сийской Федерации в своем постановлении от 15 октября 1998 года (№17) разъяснил, что "заявления о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам, а также в связи с обнаружив­шейся судебной ошибкой постановлений Президиума Высше­го Арбитражного Суда Российской Федерации рассматрива­ются применительно к правилам, установленным для пересмотра судебных актов арбитражных судов в порядке надзора" (пункт 13).

В результате на практике в таких случаях должностные лица, обладающие правом опротестования вступивших в законную силу решений, рассматривают ходатайства об ис­правлении ошибочных, по мнению заявителей, постановле­ний Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, т.е. используются те самые процедуры, к кото­рым можно было прибегнуть и раньше. Причем решение вопроса о пересмотре постановлений зависит от усмотрения отдельных должностных лиц, которые, как свидетельствует практика, отказывая в удовлетворении ходатайств, ссылают­ся, в том числе, и на отсутствие оснований для возбуждения дел по вновь открывшимся обстоятельствам.

Не вдаваясь в вопрос о значении рассмотренного решения Конституционного Суда для арбитражного судопроизводства, хотелось бы обратить внимание на то, что его юридическая эффективность оказалась невелика в результате отхода от того механизма реализации постановлений Конституционного Суда, который заложен во взаимосвязанных по своему содер­жанию статьях 79, 87 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». А именно вынесение решения о признании нормы неконститу­ционной означает, что данная норма утрачивает силу (часть третья статьи 79); само же решение Конституционного Суда действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами (часть вторая статьи 79).

Явно не укладываются в рамки приведенных выше процессуальных норм и решения Конституционного Суда, предписывающие законодателю внести изменения в закон (нередко они сопровождаются установлением специального срока для их исполнения, до истечения которого признанный несоответствующим Конституции закон продолжает действовать). Практика вынесения такого рода решений порождает нема­ло серьезных вопросов: кто конкретно является обязанным субъектом, законодательный орган в целом, или отдельные депутаты как субъекты законодательной инициативы? Каковы последствия неисполнения такого предписания? Какова дальнейшая судьба правового акта, о неконституционности которого были сделаны выводы в решении Конституционно­го Суда? Какие, в принципе, отношения могут складывать­ся в связи с неисполнением предписаний Суда Федеральным Собранием?

До решения обозначенных выше общих проблем взаимоот­ношений между Конституционным Судом и Парламентом представляются преждевременными и малоэффективными меры по созданию новых юридических механизмов исполне­ния постановлений Конституционного Суда Российской Федерации. Так, внесенный 25 мая 2001 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального конституционного закона "О внесении измене­ний и дополнений в Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусматривает существенные изменения содержания статьи 79 данного Закона. Ее часть четвертую предлагается изложить в следующей редакции: "В случае, если из решения Конституционного Суда Российской Федерации, в котором нормативный акт признан неконституцион­ным, вытекает необходимость отмены (изменения) норматив­ного акта, а также устранения возникшего пробела правового регулирования, государственный орган или должностное лицо, принявшие нормативный акт, признанный неконсти­туционным, обязаны принять новый нормативный акт, содержащий в том числе положение о признании утратившим силу не действующего в соответствии с решением Конституцион­ного Суда Российской Федерации нормативного акта, или внести изменения и дополнения в нормативный акт, признан­ный неконституционным в отдельной его части..." Законопроект предусматривает также дополнение Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» нормой о сроках, в течение которых Государственная Дума, Президент или Правительство Российской Федерации обязаны принять новый нормативный акт.

Принятие предлагаемых поправок не снимет, а лишь обо­стрит вопрос об объеме полномочий Конституционного Суда при вынесении им решений, в частности, при выработке властных предписаний, включаемых в постановляющую часть, которые, по существу, являются квинтэссенцией его актов о признании тех или иных норм не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Вообще же специфика взаимоотношений между Конституционным Судом и други­ми органами государственной власти заставляет склониться к выводу о том, что проблема реализации решений Консти­туционного Суда Российской Федерации может быть успешно преодолена, если форма выражения правовых позиций этого судебного органа по конкретным делам позволит обеспечить логическую самодостаточность и юридическую безуп­речность его решений.