Прокуратура. Институт прокурорского надзора имеет давнюю историю

Институт прокурорского надзора имеет давнюю историю. Какизвестно, Петр I учредил должность фискала, а Екатерина II заменила ихпрокурорами. Как те, так и другие выполняли функцию "ока государева",то есть ревностно следили за соблюдением государственных интересов присобирании налогов и податей, за благочинием должностных лиц и доносилио замеченных нарушениях. Во власти фискалов и прокуроров находиласьполиция.

Судебная реформа 1864 г. существенно изменила институтпрокуратуры, оставив за прокурорами лишь функцию поддержаниягосударственного обвинения в суде. Прокуроры состояли при судах.Судебные следователи прокурорам не подчинялись. "Прокуроры и ихтоварищи, - гласила статья 278 Устава уголовного судопроизводства, -предварительных следствий сами не производят, но дают толькопредложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно запроизводством сих следствий". Законные требования прокуратурыподлежали исполнению, но существовал, выражаясь современным языком,институт обжалования указаний прокурора в суд. Полиция, правда, былаподнадзорна прокурорам и "по производству дознания о преступныхдеяниях" полицейские чины состояли "в непосредственной зависимости отпрокуроров и их товарищей". Реально прокуроры всячески уклонялись отучастия в полицейских дознаниях, хозяевами которых формальносчитались.

Этот разумный порядок, не свойственный полицейскому государству,был ликвидирован в 1917 году Октябрьской революцией. Около пяти летстрана обходилась без прокуроров. В 1922 году прокуратура былавосстановлена, но прокуроры, кроме поддержания обвинения перед судом,стали надзирать за законностью актов (действий и решений) должностныхлиц, ведомств, следственных органов, а затем и судов. Усиление ролипрокурорской власти в правоохранительной системе сопровождалосьунижением ее перед органами "тайной полиции" и совершенным умалениемперед лицом директивных органов.

Если В. И. Ленин оставлял за прокурором единственное право -обратиться в суд, тов дальнейшем о суде забыли, и прокурор сталнепосредственно обращаться к должностным лицам и органам с протестами.Еще совсем недавно прокуроры получили дополнительные полномочия:всякий протест в порядке общего надзора стал приостанавливатьисполнение опротестованного решения; прокурорское предписаниеобязывало должностных лиц немедленно устранить явное отступление отнормы, после чего им разрешалось жаловаться... вышестоящему прокурору.Эти права, как утверждала в 1985 году пресса и прокурорские издания,здорово помогли очередной уборочной кампании. В 1990 г. Прокурорскийнадзор был распространен (в соответствии с измененной КонституциейСССР) на Советы народных депутатов, политические партия и массовыедвижения.

Общий надзор прокуратуры имеет значение державного орудияпринуждения в условиях отсутствия материальной заинтересованностипроизводителя и неразвитости гражданского общества. Говорят, что прифеодализме били дубъем, а при капитализме - рублем. Наше время далопример внеэкономического принуждения прокурорским протестом. Угроза"положишь партбилет" сочеталось со страхом перед послушной рулюмашиной следствия и суда.

Разумеется, прокурорский надзор не мог охватить и тысячной доливедомственных и правоохранительных актов, изданных с нарушениемзакона. Постепенное отмирание общенадзорной функции прокуратуры неможет повлиять на состояние законности в стране, если переход к рынкуобеспечит внутренние стимулы соблюдения законов. Прокурорский надзорможет оказаться целесообразным там, где отступление от законапродиктовано политическими соображениями и зависит не от объективныхэкономических или социальных закономерностей, а от субъективнойпозиции местного депутатского корпуса, воли удельных руководителей.

Следует покончить с так называемой "наступательностью" общегонадзора, когда нет законных поводов для вмешательства, но привлекаютсясилы и средства прокурорской власти. Должны поэтому отойти в областьпредания плановые общенадзорные проверки, отнимающие много сил ивремени, проводимые наудачу и заставляющие впоследствии вымучиватьакты прокурорского реагирования: протесты, представления,предостережения.

Параллельно с судебной реформой и усилением роли суда вправоохранительной системе предлагается, отказавшись от эпитета"высший" по отношению к прокурорскому надзору, провести следующиепреобразования отрасли общего надзора:

- запретить производство прокурорских проверок помимо поступившихсигналов о правонарушениях и вне рамок вопросов, затронутых в жалобе,заявлении или сообщении, кроме случаев, когда требуется защитабезгласного интереса (несовершеннолетние, престарелые, недееспособные,находящиеся в материальной или служебной зависимости), а равнонекоторые особо указанные ситуации защиты неперсонифицированногообщественного интереса (правильный ход выборов, референдума и т. п.);

- признать основаниями к вмешательству прокурора: предположение опреступном характере нарушения; невозможность прибегнуть к обычнымспособам обжалования, в том числе из-за неподведомственности спорасуду или зависимости лица от правонарушителя; особую общественнуюзначимость вопроса; нарушение закрепленного в Конституции РСФСР,Союзном и Федеративном Договорах верховенства нормативных актов СССР,РСФСР, республик в составе РСФСР, примата международного права;

- установить, что вмешательство прокурора должно преимущественновыражаться в предупреждении о возможном обращении его в суд за защитойнарушенного права, если нарушение не будет устранено добровольно;

- ликвидировать предостережения о недопустимости нарушения законаи обязательные предписания как формы прокурорского реагирования;

- упразднить приостанавливающую силу протеста; он должен игратьроль предупреждения о возможном обращении в суд, и лишь в случаях,когда такой порядок невозможен, за ним целесообразно сохранить большеезначение;

- сузить права прокуроров по вызовам граждан и должностных лицдля дачи объяснений, а также возможности по вмешательству воперативно-хозяйственную деятельность предприятий разных формсобственности; сотрудничество с прокуратурой следует поставить взависимость (пусть и неполную) от волеизъявления субъекта, кромеслучаев, когда речь идет о поиске доказательств преступления илиподготовке материалов для возбуждения дела в суде.

Как уже указывалось выше, соединение в лице прокурора функцийрасследования преступлений и надзора за ним же противоречит системномуподходу, вызывает опасные перекосы в досудебных стадиях уголовногосудопроизводства. Нельзя, однако, не признать, что быстрая кореннаяломка сложившихся отношений и привычных связей является не самымлучшим выходом из положения. Поэтому основными концептуальнымирешениями будут, с одной стороны, признание в прокурорскойдеятельности функции уголовного преследования доминирующей, а с другой- частичное перераспределение груза надзорных полномочий прокуратуры впользу судебного контроля и самостоятельности следователя. Прокурорахотелось бы видеть в стадии предварительного расследования объективныморганом обвинительной власти.

За прокурором сохранится функция процессуального руководстварасследованием со следующими полномочиями:

- возбудив уголовное дело, передавать его следователю дляпроизводства предварительного следствия;

- знакомиться с материалами органов дознания и уголовным делом,находящимся в производстве следователя, со всеми имеющимисяпротоколами и иными процессуальными актами;

- давать указания органу дознания и следователю о направлениирасследования, выяснении определенных обстоятельств, дополнениирасследования;

- присутствовать при производстве следственных действий;

- по узкой, строго определенного категории уголовных дел(уголовное преследование следователей и прокуроров, других сотрудниковправоохранительных органов) принимать на себя расследование в полномобъеме, выполняя при этом все обязанности и пользуясь всеми правамиследователя;

- обосновывать перед судом необходимость производстваследственных действий, требующих судебной санкции;

- испрашивать согласие суда на передачу дела другому следователюили другому органу (территориальному, специализированному)предварительного следствия;

- заслушивать обвиняемого перед составлением обвинительного акта;

- составлять обвинительный акт, равносильный документу о преданииобвиняемого суду.

Если говорить о прокурорском надзоре за исполнением законов прирассмотрении дел в судах, порою ошибочно называемом "судебнымнадзором", то следует признать, что действующее законодательствострадает существенными противоречиями, определяя характервзаимоотношений суда и прокурора. Закон СССР "О Прокуратуре СССР"установил, что прокуроры надзирают за законностью не только судебныхактов, но и процессуальной деятельности, предшествующей их вынесению(статьи 3 и 31 Закона).

Это давало повод утверждать, что прокурор в судебномразбирательстве надзирает за ведущим процесс судом. Наблюдение засудом со стороны "полуадминистративного учреждения, каким являетсяпрокуратура", по словам крупнейшего дореволюционного исследователяинститута прокурорского надзора Н. В. Муравьева, противоречитнезависимости суда приводит к давлению на юстицию.

Положение усугубилось тем, что прокурор сохранял надзорныеполномочия, выступая стороной в гражданском процессе, обратившись сзаявлением, содержащим материально-правовое требование к ответчику, ибудучи государственным обвинителем в уголовном процессе. Единый в двухлицах прокурор, разумеется, часто скатывается к обвинению любой ценой,к отстаиванию своих интересов стороны, используя для этого иполномочия блюстителя законности, которых лишена другая сторона. Так,прокурор дает заключения по ходатайствам защитников, потерпевших,истцов, ответчиков, любым возникающим в суде вопросам, включаяназначение экспертизы.

Между тем суд совершенно не нуждается в процессуальномнадзирателе, поскольку способен лучше, чем кто бы то ни было,беспристрастнее и точнее соблюсти все правила судопроизводства. Встатье 16 Основ законодательства о судопроизводстве уже отсутствуеттермин "надзор" и говорится просто об "участии" прокурора в деле.

Прокурор в состязательном процессе должен участвовать какравноправная сторона. Его право на принесение заявлений в суд впорядке гражданского судопроизводства и участие в заседании следуетограничить задачами и случаями защиты безгласного илинеперсонифицированного общественного интереса. В уголовном делепрокурор представляет государственное обвинение и отвечает за егообоснованность.

Прокурорский надзор, осуществляемый в местах лишения илиограничения свободы, предлагается дополнить судебным контролем.Специальный пенитенциарный судья в ранге мирового судьи мог быосуществлять в упрощенных формах рассмотрение жалоб и требованийзаключенных, представлений прокурора и администрации мест лишения(ограничения) свободы.

Структурная перестройка органов прокуратуры в соответствии сэтими принципиальными подходами и вышеизложенными конкретнымисоображениями может быть осуществлена на основе принятия закона "ОПрокуратуре РСФСР".