Понятие и система правоохранительных органов

Правоохранительная функция реализуется посредством осуществления правоохранительной деятельности государством и его органами, действующими на основе законности в целях обеспечения охраны правопорядка, прав и свобод граждан, общества и государства. В общей теории государства и права при раскрытии вопросов о формировании системы государственных органов общепризнанной является позиция о том, что правоохранительная деятельность закрепляется за особой группой органов и учреждений, деятельность которых регламентируется законом. Правоохранительные органы являются обособленной частью государственного механизма.

Вместе с тем в действующем российском законодательстве отсутствует специально сформулированное понятие «правоохранительные органы», хотя этот термин употребляется в пункте «л» части 1 статьи 72 Конституции РФ, а также входит в название Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567. Данное понятие неоднократно упоминается в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», его можно также встретить в различных документах ненормативного характера.

Правоохранительные органы составляют определенным образом обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи. Эти задачи состоят либо в восстановлении нарушенного права, например, в области гражданских правоотношений, либо в наказании правонарушителя, когда восстановить нарушенное право невозможно, либо в восстановлении нарушенного права и наказании одновременно, когда возможность восстановить нарушенное право имеется, но правонарушитель заслуживает еще и наказания.

Таким образом, правоохранительный орган – это государственный орган, осуществляющий специализированную правоохранительную деятельность в целях защиты прав и свобод граждан, общественных и государственных институтов от противоправных посягательств.

Характерная особенность правоохранительного органа (как и все органы государства, он имеет строго определенную законом компетенцию (сферу деятельности), наделен государственно-властными полномочиями, а также обладает организационной самостоятельностью) состоит в том, что правоохранительная деятельность в общем объеме его деятельности является доминирующей (преобладающей) и осуществляется в сфере практической защиты прав и свобод граждан и организаций, то есть в сфере правоприменения.

К особенностям деятельности правоохранительных органов относится и то, что они, находясь в системе и выполняя каждый в отдельности обособленные задачи, взаимодействуют друг с другом.

В этой системе каждый правоохранительный орган наделен специальной, предоставленной только ему компетенцией, хотя на первоначальном этапе деятельности по выявлению (проведение розыскных или оперативно-розыскных мероприятий) и процессуальному закреплению следов (производство неотложных следственных действий) противоправных деяний отдельным органам (например, полиции как полифункциональному правоохранительному органу) предоставлено право широкой компетенции. Существует и альтернативная компетенция (подследственность), в соответствии с которой одно и то же преступление может выявляться и расследоваться разными правоохранительными органами (ч. 5 ст. 151 УПК).

Однако в действующем российском законодательстве система правоохранительных органов не закреплена. Статус правоохранительного для каждого из таких органов устанавливается в конкретном акте законодательства, определяющем его функции и правомочия. В связи с этим перечень правоохранительных органов колеблется у разных авторов в диапазоне от 5 (К.Ф. Гуценко) до 16 (А.П. Рыжаков), причем последний пункт назван «некоторые иные правоохранительные органы», то есть перечень остается открытым. Так В.В. Черников помимо 10 правоохранительных органов рассматривает также судебные органы и 11 «основных видов» специальных служб.

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», реализующим концепцию Президента РФ о реформировании системы государственной службы в Российской Федерации и являющимся системообразующим для разрабатываемых проектов федеральных законов о различных видах федеральной государственной службы (гражданской, военной и службы в правоохранительных органах), дано определение правоохранительной службы.

Согласно статье 7 указанного Закона правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Однако указанное положение вступает в силу лишь после принятия специального федерального закона о федеральной государственной службе в правоохранительных органах РФ, который до настоящего времени не принят.

Вместе с тем сегодня в законодательстве существует единый подход к объему полномочий правоохранительных органов, формированию денежного довольствия их должностных лиц, а также социального пакета (установление определенных льгот, гарантий и компенсаций, обязательного государственного личного страхования их должностных лиц и др.).

В правоохранительной деятельности существенную роль играют правоохранительные организации (адвокатура, нотариат, частные охранные и детективные структуры). Являясь негосударственными структурами, они непосредственно не входят в систему правоохранительных органов, но их деятельность либо содействует реализации правоохранительных функций (например, деятельность частных детективов по установлению на договорной основе обстоятельств преступления), либо обеспечивает законность правоохранительной деятельности (например, деятельность адвоката, выступающего по уголовному делу в роли защитника обвиняемого).

Не являются правоохранительными органами исуды. В этом отношении мы солидарны с Е.И. Козловой и О.Е. Кутафиным, которые отмечают, что судебная власть, являясь одной из разновидностей государственной власти, призвана осуществлять не правоохранительную деятельность, а правосудие.

Действительно, до недавнего времени в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР (утратил силу с 1 июля 2002 года) суды при рассмотрении уголовных дел были обязаны при установлении признаков состава преступления в каком-либо деянии возбудить уголовное дело и направить его для расследования прокурору, который решал вопрос о подследственности. Кроме того, на суд возлагалась обязанность по организации розыска подсудимых, скрывающихся от суда. Эти и ряд других полномочий судов делали возможным отнесение этих государственных органов к правоохранительным структурам. Однако действующий УПК РФ не наделил суды подобными полномочиями. В настоящее время суды выполняют исключительно функции судебной власти, связанные с обеспечением законности правоохранительной деятельности и осуществлением правосудия.

Таким образом, судебный порядок отличается существенными юридическими гарантиями, которые позволяют обеспечить твердую позицию гражданина как полноправной стороны спора. Суд выступает специализированным государственным органом, осуществляющим функцию социального контроля при наличии конфликта между отдельными членами общества, между ними и государством, возникшего в любой сфере деятельности, урегулированной правом. Деятельность же Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с охранительными правоотношениями вообще не связана.

Существенными особенностями обладает и сама процедура судебной деятельности, которая осуществляется в форме детально регламентированного законом заседания на основе принципов состязательности и гласности. Все эти характеристики объективно выводят суд из системы правоохранительных органов.

Изложенное позволяет сделать вывод, что судебная власть обеспечивает не борьбу с преступностью, что возложено на правоохранительные органы, а осуществляет контроль за законностью методов противодействия преступности путем правоприменительного, а не правоохранительного характера деятельности суда. И поскольку правозащитная деятельность суда отличается от правоохранительной деятельности специальных государственных органов, которая связана с выявлением и устранением преступлений и иных правонарушений, отнесение судебной системы к правоохранительным органам представляется ошибочным. Осуществление правосудия приобретает особую форму государственной деятельности. Выделение судебной защиты в самостоятельную функцию государства обусловлено объективными потребностями общественного развития современного российского общества.

Указанная позиция подтверждается также пунктом «л» части 1 статьи 72 Конституции РФ, где различаются кадры судебных и правоохранительных органов.

Более того, характерной особенностью правоохранительной деятельности является и ее принадлежность к юрисдикции органов исполнительной власти. Другими словами, практически все правоохранительные органы – это государственные органы исполнительной власти.

Исключением из данного правила является прокуратура. Она не относится ни к одной из названных в статье 10 Конституции РФ ветвей государственной власти, а составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Как отметил Президент РФ В.В. Путин, «Конституция РФ оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти. К сожалению, действующий Закон о прокуратуре не восполняет этот пробел в полном объеме. Действующая концептуальная модель не дает полного и ясного ответа как на теоретические, так и на многие практические вопросы».

Основной функциональной особенностью прокуратуры является осуществление ее органами надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов; за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов судебными приставами; за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом государственные меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

К иным направлениям деятельности прокуратуры законодатель отнес участие прокуроров в рассмотрении дел судами и прежде всего уголовных дел, где прокурор выступает в роли государственного обвинителя, обеспечивая тем самым состязательность сторон. Осуществляет прокуратура и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также выполняет иные, предусмотренные законодательством функции. Отмеченные выше и другие виды деятельности прокуратуры однозначно свидетельствуют о том, что прокуратура является правоохранительным органом и входит в их систему.

Однако в отличие от судебных органов, прокуратура, как и другие правоохранительные органы, вправе по собственной инициативе проводить мероприятия по выявлению противоправных деяний и принимать меры по привлечению к ответственности лиц, виновных в их совершении. Ошибочной является точка зрения некоторых ученых о том, что «Генеральный прокурор РФ наряду с судами олицетворяет судебную власть». Кроме того, органы прокуратуры не входят в судебную систему Российской Федерации.

С 2011 года начал свою деятельность новый самостоятельный правоохранительный орган расследования преступлений – Следственный комитет РФ.

Таким образом, правоохранительными органами РФ являются:

1) Прокуратура Российской Федерации;

2) Следственный комитет Российской Федерации (СК России);

3) Министерство внутренних дел РФ (МВД России);

4) Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ России);

5) Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России);

6) Федеральная таможенная служба (ФТС России);

7) Федеральная служба судебных приставов (ФССП России);

8) Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России).

Два последних органа являются подведомственными Министерству юстиции Российской Федерации (Минюсту России)[2].

Следует особо подчеркнуть, что «собственно правоохранительными» являются только органы прокуратуры, Следственный комитет РФ, органы внутренних дел и министерство юстиции в лице подведомственных ему федеральных служб (служба судебных приставов и органы уголовно-исполнительной системы).

Часть из них являются специальными службами, призванными защищать непосредственно государственные интересы (политические, экономические и др.). Это правоохранительные органы «узкой (специальной) компетенции».Правоохранительная функция в их деятельности является второстепенной. К их числу можно отнести органы безопасности и органы наркоконтроля (например, в деятельности органов ФСБ России основной является контрразведывательная функция, а органы ФСКН России призваны контролировать, прежде всего, легальный оборот наркотиков).

В системе правоохранительных органов можно выделить и контролирующие органы с элементами правоохранительной деятельности – таможенные органы. Их деятельность является фискальной (взимание таможенных платежей) и связана с обеспечением экономической безопасности государства. Правоохранительная функция в таможенных органах выполняется лишь узким кругом специальных подразделений, входящих в так называемый «правоохранительный блок».

Отличие «собственно правоохранительных органов» от специальных служб и контролирующих органов состоит в целях их деятельности. Если для первых защита прав и свобод граждан от противоправных посягательств является основным, непосредственным видом деятельности, то для органов второй и третьей группы носит опосредованный (производный) или второстепенный характер. Однако с правоохранительными органами их объединяет наличие сходных подразделений и способ деятельности. Они все являются органами предварительного расследования, а также имеют в своем составе оперативные подразделения. Выявление противоправных деяний (преступлений и правонарушений) осуществляется ими с помощью производства оперативно-розыскных мероприятий и процессуальных (следственных) действий.

В то же время деятельность этих органов в современном демократическом государстве невозможна без суда и негосударственных организаций обеспечения правоохраны (адвокатуры, юрисконсультуры (юридических фирм и юрисконсультов, осуществляющих свою деятельность в экономической сфере), нотариата, третейских судов, частных охранных и детективных структур).

Существуют также различные организационно-правовые формыучастия граждан в обеспечении правопорядка, способствующие реализации задач, стоящих перед государственными правоохранительными органами.

Кроме того, осуществляется международное сотрудничество в правоохранительной сфере в рамках международных организаций уголовной полиции– Интерпола и Европола. Наконец, успешно осуществляют свою деятельность межгосударственные органы по защите прав и свобод человека – международные суды.

Таким образом, все вместе взятые вышеназванные органы и организации и составляют общую правоохранительную полисистему (их определенное организационно обособленное множество).

В дополнение к сказанному следует также особо отметить, что военная организация государства на сегодняшний день в целом предназначена не только для вооруженной защиты страны от внешней агрессии, но и для решения экстраординарных внутренних задач, связанных с необходимостью вооруженного противодействия внутренним военным угрозам. Деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов,входящих в военную организацию государства,по борьбе с указанными угрозами носит правоохранительный характер. Отдельные положения Военной доктрины Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 5 февраля 2010 г. № 146) в области обеспечения внутренних аспектов военной безопасности получили законодательное закрепление.

Так, статья 6 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» предусматривает возможность применения Вооруженных Сил РФ в борьбе с терроризмом.

Статья 2 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» разрешает привлекать Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы для выполнения таких задач, как: разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники; участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований.

В условиях введения режима военного положения в соответствии со статьей 9 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» на Вооруженные Силы РФ дополнительно возлагаются задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Кроме того, правоохранительные функции также выполняются военнослужащими при проведении международных миротворческих операций (так называемые «голубые каски»).

Федеральным законом от 3 февраля 2014 г. № 7-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам деятельности военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации» установлены законодательные основы деятельности военной полиции – специализированных военно-правоохранительных подразделений.