Місце прокуратури в системі органів державної влади

Прокуратура України - самостійний централізований орган державної влади, що діє в системі правоохоронних органів держави та забезпечує захист від неправомірних посягань на суспільний і державний лад, права й свободи людини, а також основи демократичного устрою засобами та методами, які передбачено законом. Прокуратура не підпорядковується виконавчій або судовій владі, оскільки її діяльність є елементом системи стримувань і противаг між гілками влади, які формуються та утверджуються в державі після прийняття нової Конституції. "Фундаментальні гілки влади - законодавча, виконавча та судова, які уособлюють єдину державну владу та її поділ, зовсім не виключають можливості існування інших функціонально самостійних правових інститутів. їх наявність визначається реальними потребами побудови правової держави і державно-правового життя суспільства в даний конкретний період, необхідністю демократичних форм контролю гілок влади у випадках, коли їх діяльність не відповідає принципам і положенням Конституції". Проголосивши незалежність, Україна першою серед колишніх республік СРСР 5 листопада 1991 року прийняла Закон України "Про прокуратуру", який було введено в дію 1 грудня 1991 року. Саме цей день відзначають як День працівників прокуратури.

Відповідно до ст. 121 Конституції України на прокуратуру покладено:

- підтримання державного обвинувачення в суді;

- представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

- нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

- нагляд за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах, а також під час застосування інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

У ст. 123 Конституції України передбачено, що організацію та порядок діяльності органів прокуратури визначає закон. Прийняття Верховною Радою Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" дозволило зняти низку дискусійних питань щодо конституційності деяких норм закону. Зміни в законодавстві, пов'язані з судово-правовою реформою, рішення Конституційного Суду України, накази Генерального прокурора України деталізують компетенцію прокуратури, але без нової редакції Закону "Про прокуратуру" гальмується процес подальшого реформування органів прокуратури.

Вступаючи до Ради Європи, наша держава взяла на себе зобов'язання змінити роль і функції прокуратури шляхом перетворення її в орган, який відповідатиме принципам цієї міжнародної організації (висновок і рекомендації Парламентської Асамблеї РЄ № 190 (1995) від 26 вересня 1995 року щодо вступу України).

Проте в цілому діяльність прокуратури України сьогодні ґрунтується на нормативному фундаменті, що поєднує, з одного боку, норми Розділу VII Конституції, які згідно з висновком Венеціанської Комісії, відповідають Європейським стандартам, а з другого - норми Перехідних положень Конституції, які відразу викликали застереження Ради Європи й тому передбачались як тимчасові, але продовжують діяти вже понад 7 років і не мають чітко визначеного обмеження в часі.

Невідповідність наявної моделі прокуратури Конституції України та міжнародним нормам і стандартам стосовно її ролі в демократичному суспільстві, насамперед щодо забезпечення прав і свобод людини й громадянина, зумовлюють необхідність імплементації конституційних і міжнародних норм у законодавство України, а також проведення відповідних змін щодо функціонального наповнення діяльності прокуратури.

Правоохоронна діяльність прокуратури є елементом утілення обов'язку держави з утвердження та забезпечення прав і свобод людини й несе на собі відбиток історичних традицій здійснення нагляду за виконанням правових норм. Попри все, сьогодні дієвий механізм органів прокуратури є одним з важливих чинників законності та правопорядку, сприяє реалізації принципу верховенства права.

Правовою основою організації і діяльності органів прокуратури є Конституція, Закон України "Про прокуратуру", кримінально-процесуальне, цивільно-процесуальне, адміністративне, кримінально-виконавче, господарсько-процесуальне законодавство та інші закони України, а також визнані Україною відповідні міжнародні договори й угоди.

Діяльність органів прокуратури спрямовано на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку й має своїм завданням захист від неправомірних посягань на:

1) закріплені Конституцією України незалежність республіки, суспільний і державний лад, політичну та економічну системи, права національних груп і територіальних утворень;

2) гарантовані Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічні, політичні, особисті права й свободи людини та громадянина;

3) основи демократичного устрою державної влади, правовий статус місцевих рад, органів самоорганізації населення.

Пріоритетним напрямом діяльності прокуратури є захист прав і свобод людини. Для цього прокуратура має обмежити неправомірну або таку, що межує з правопорушенням, дію певного кола державних органів і посадових осіб передбаченими законом засобами. При цьому органи прокуратури захищають у межах своєї компетенції права й свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак.

Оскільки в Україні визнається й діє принцип верховенства права, то цілком природно, що функціонування прокуратури як державного інституту, діяльність її посадових осіб підпорядковано тільки нормативно-правовим актам. Принцип верховенства права передбачає визначальну, провідну роль права в співвідношенні права й політики, права та ідеології, права й економіки.

Слід зазначити, що неправомірні рішення, дії чи бездіяльність прокурорів можуть бути оскаржені в судовому порядку. Суд не може відмовити в правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважає, що її права й свободи порушено чи порушуються, створено перепони для їх реалізації чи мають місце утиски прав і свобод (у тому числі з боку органів прокуратури). У Законі України "Про прокуратуру" (ст. 6) закріплено принципи організації та діяльності прокуратури, де зазначено, що органи прокуратури України:

1) становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням прокурорів нижчого рівня вищому;

2) здійснюють свої повноваження на основі додержання Конституції України та чинних на території нашої держави законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів;

3) захищають у межах своєї компетенції права й свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак;

4 ) вживають заходів щодо усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення в установленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення;

5) діють гласно, інформують державні органи влади, громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення.

Суть принципу єдності полягає в тому, що кожний орган прокуратури, її посадові особи діють у межах своєї компетенції, виступаючи як представники єдиної системи прокурорських органів.

Це - важлива структурна ознака, оскільки внаслідок цього забезпечується єдність завдань, що стоять перед прокурорами різних рівнів, загальність методів, форм їх діяльності з основних напрямів роботи, а також засобів реагування на порушення закону. Здійснюючи нагляд за виконанням законів, органи прокуратури вживають заходів щодо усунення порушень закону, поновлення порушених прав і притягнення в установленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення, виходячи з єдності мети й завдань, що стоять перед прокуратурою.

Сувора підпорядкованість органів прокуратури по вертикалі, яка ґрунтується на принципі централізації прокурорської системи, є не лише фактором виконавської дисципліни, що само по собі важливо в діяльності прокуратури. Вона гарантує, що будь-який акт прокуратури має відповідати закону, наказам Генерального прокурора. Для скасування незаконного, необґрунтованого рішення, що його прийняв прокурор нижчого рівня, відповідному керівникові органу прокуратури надано право одноособове розв'язати це питання.

Незалежність прокуратури означає, що всі прокурори здійснюють свої повноваження незалежно від органів державної влади й самоорганізації населення, політичних партій і громадських об'єднань. Конституційний Суд України визнав, що зі способу призначення Генерального прокурора України на посаду та звільнення його з посади не випливають відносини підпорядкованості органів прокуратури України іншим органам державної влади, зокрема тим, які здійснюють повноваження щодо призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора України.

Принцип гласності в діяльності прокуратури характеризується тим, що органи прокуратури виконують покладені на них завдання гласно, інформуючи громадян, а також органи державної влади про результати своєї роботи, про стан і додержання законів органами й установами, щодо яких прокуратура здійснює наглядові функції. Цим прокуратура зміцнює правовий порядок, запобігає порушенню прав і свобод людини, сприяє формуванню громадської думки щодо засудження правопорушень і осіб, які їх скоїли, впливає на правосвідомість громадян, підвищуючи їх правову культуру.

Для ефективного виконання прокуратурою правозахисної ролі законодавством передбачено гарантії незалежності та повноваження, що значно відрізняють її від інших правоохоронних органів. Втручання органів державної влади, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій та їх представників у діяльність прокуратури з нагляду за додержанням законів або з розслідування діянь, що містять ознаки злочину, заборонено.

Вплив у будь-якій формі на працівника прокуратури з метою перешкодити виконанню ним службових обов'язків або добитися прийняття неправомірного рішення тягне за собою відповідальність, передбачену законом.

Звернення представників влади, інших посадових осіб до прокурора з приводу конкретних справ і матеріалів, що перебувають у провадженні прокуратури, не можуть містити будь-яких вказівок або вимог щодо результатів їх вирішення.

Як втручання в здійснення прокурорського нагляду, розслідування злочинів кваліфікуються звернення народних депутатів України, депутатів органів місцевого самоврядування, посадових осіб, представників засобів масової інформації до прокурора з вимогою надати інформацію, що становить службову таємницю або .таємницю слідства, виконати чи не виконати конкретні наглядові чи слідчі дії або здійснити їх всупереч законові.

В Рішенні Конституційного Суду України в справі за конституційним поданням Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 86 Конституції України та статей 12, 19 Закону України "Про статус народного депутата України" (справа про запити народних депутатів України до прокуратури) зазначено, що народний депутат України не має права звертатися до органів прокуратури й прокурорів з вимогами, пропозиціями чи вказівками в конкретних справах із питань підтримання державного обвинувачення в суді, представництва інтересів громадянина (або держави в суді у випадках, визначених законом, нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання й досудове слідство, нагляду за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних : справах, під час застосування інших заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи громадян, а також до слідчих прокуратури з питань досудового слідства в конкретних кримінальних справах.

Передбачені законом повноваження прокурора брати участь у засіданнях органів законодавчої і виконавчої влади, а також органів самоорганізації населення є одним із важливих проявів особливого статусу прокуратури в здійсненні наглядових функцій. Разом з тим встановлено заборону прокурору входити до складу комісій, комітетів та інших колегіальних органів, утворюваних радами або їх виконавчими органами.

Отже, посідаючи не підпорядковане місце в системі поділу державної влади, прокуратура всю свою діяльність спрямовує на захист передбачених законом прав і свобод громадян та інтересів держави від неправомірних посягань, утвердження принципу верховенства права.