Структура Конституции РФ и порядок ее изменения

Многоцелевой и многофункциональный характер Конституции Рос­сии в значительной мере предопределяет ее структурную композицию. В структурном отношении действующая Конституция РФ довольно тра-

Авакьян С. Л. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 13.

13 Обществознание 369

диционна. Имеется в виду наличие в ее структуре Преамбулы, разделов, глав, статей, их составных частей или пунктов.

Кроме Преамбулы Конституция России состоит из двух разделов, 9 глав и 137 статей, большинство из которых подразделяется на отдель­ные составные части, или пункты.

Первый раздел Конституции не имеет названия. Второй раздел обо­значается как «Заключительные и переходные положения». В нем указы­вается время вступления в силу новой Конституции РФ — «со дня офици­ального ее опубликования по результатам всенародного голосования»; го­ворится об одновременном прекращении действия прежней Конститу­ции - Конституции России, «принятой 12 апреля 1978 года, с последую­щими изменениями и дополнениями»; устанавливается приоритет вновь принятой Конституции по отношению к «законам и другим правовым ак­там, действовавшим на территории Российской Федерации» до ее приня­тия; определяется порядок деятельности законодательных, исполнитель­ных и судебных органов на переходный период «со дня вступления в си­лу настоящей Конституции».

Наименования глав действующей Конституции РФ полностью соот­ветствуют их содержанию и, как правило, говорят сами за себя. Это «Ос­новы конституционного строя» (гл. 1), «Права и свободы человека и гра­жданина» (гл. 2), «Федеративное устройство» (гл. 3), «Президент РФ» (гл. 4), «Федеральное Собрание» (гл. 5), «Правительство РФ» (гл. 6), «Су­дебная власть» (гл. 7), «Местное самоуправление» (гл. 8) и «Конституци­онные поправки и пересмотр Конституции» (гл. 9).

Конституция РФ отличается весьма сложным порядком принятия конституционных поправок, а также пересмотра текста самой Конститу­ции. Этот порядок устанавливается и закрепляется в гл. 9 (ст. 134—137) действующей Конституции и преследует двойную цель. Она заключается, с одной стороны, в обеспечении стабильности существующего в стране государственного и общественного строя, а с другой — в поддержании его динамичного развития под воздействием постоянно изменяющейся экономической, социальной, политической и иной среды.

Правом на внесение предложений о поправках и пересмотре положе­ний Конституции РФ согласно ст. 134 пользуются Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также «группа чис­ленностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депута­тов Государственной Думы».

Все положения, содержащиеся в гл. 9 относительно порядка измене­ния Конституции, теоретически и практически можно подразделить на три значительно отличающиеся друг от друга группы, или части.

Первая частькасается пересмотра положений гл. 1 «Основы консти­туционного строя», гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» и гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».

Согласно ст. 135 положения этих глав не могут быть пересмотрены традиционным и наиболее распространенным в настоящее время в мире парламентским путем. Данная статья устанавливает, что положения этих глав «не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием».

В случае возникновения необходимости пересмотра положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ «в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание» (п. 2 ст. 135). Роль рос­сийского парламента - Федерального Собрания при этом сводится лишь к поддержке или, наоборот, неподдержке пересмотра положений рас­сматриваемых глав и соответственно созыва или, наоборот, несозыва Конституционного Собрания. Для созыва последнего требуется поддерж­ка предложения о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ не менее тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

В силу того что гл. 1, 2 и 9 считаются основополагающими для дейст­вующей Конституции в том виде, в каком они существуют, то согласно п. 2 ст. 135 Конституционное Собрание «либо подтверждает неизмен­ность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации». Последний принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа ее членов или выносится на всенародное голосование — референдум.

При проведении референдума в нем должно принять участие не ме­нее половины зарегистрированных избирателей. Новая Конституция РФ будет считаться принятой, если в ее поддержку выскажется более полови­ны избирателей, принявших участие в голосовании.

Говоря об использовании референдума как способа принятия Кон­ституции или любого иного закона, следует заметить, что этот способ в данном и подобных ему случаях при всей его внешней демократично­сти является весьма некорректным. Дело в том, что по своей природе и ха­рактеру референдум, будучи одной из форм непосредственной демокра­тии, предназначен для решения только таких вопросов, которые, во-первых, до конца понятны всем участвующим во всенародном голосо­вании, а не только относительно узкому кругу специалистов, а во-вторых, на которые можно дать однозначный и к тому же исчерпывающий ответ в форме «да» или «нет».

В этом смысле, например, принятие с помощью референдума дейст­вующей Конституции РФ, состоящей из 137 статей, каждая из которых может вызвать ряд вопросов и соответственно породить столько же неод­нозначных на них ответов, вряд ли можно признать корректным, а тем более демократичным.

Вторая частьположений гл. 9 Конституции РФ относительно поряд­ка принятия конституционных поправок и пересмотра самой Конститу­ции касается всех остальных глав (гл. 3—8) и содержащихся в них статей, кроме гл. 3 ст. 65 под названием «Федеративное устройство».

13* 371

Согласно ст. 136 все поправки к гл. 3—8 Конституции РФ «принима­ются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конститу­ционного закона». Однако они вступают в силу лишь после их одобрения «органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации».

Порядок принятия федерального конституционного закона и соот­ветственно поправок к гл. 3—8 определяется самой Конституцией. Для их принятия требуется поддержка (одобрение) большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Все поправки к гл. 3—8 Конституции РФ должны оформляться и при­ниматься в виде особых федеральных законов. Такое требование содер­жится в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу, касающемуся толкования ст. 136 Конституции РФ¹.

Процедура одобрения поправок к гл. 3—8, принятых палатами Феде­рального Собрания и оформленных в виде особого федерального закона, на уровне субъектов Федерации устанавливается их конституциями (уста­вами) и регламентами их законодательных (представительных) органов.

Наконец, третья частьположений гл. 9 Конституции РФ относитель­но порядка принятия конституционных поправок и пересмотра Консти­туции касается изменения ст. 65 Конституции России.

Согласно п. 1 ст. 137 Конституции РФ изменения в ст. 65, «опреде­ляющую состав Российской Федерации», вносятся на основании феде­рального конституционного закона о принятии в Российскую Федера­цию и образовании в ее составе нового субъекта Федерации, а также об изменении конституционно-правового статуса субъекта Федерации.

Пункт 2 ст. 137 предусматривает также, что в случае изменения на­именования субъекта Федерации новое его наименование «подлежит включению в ст. 65 Конституции Российской Федерации». Согласно по­становлению Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании п. 2 ст. 137 такое «включение» осуществляется с помощью Указа Президента РФ на основании соответствующего решения субъекта Федерации.