Проблемы федерации.

Право РФ.

Распад СССР подтолкнул «парад суверенитетов» бывших автономных республик в самой России. Необходимо помнить, что любая федерация живет до тех пор, пока субъектам, входящим в федерацию, живется в ней лучше, нежели вне ее пределов. А здесь замаячила перспектива образования самостоятельной государственности и, следовательно, переходом полноты власти в руки местной элиты.

Осенью 1991г. все автономные республики России провозгласили себя суверенными государствами, а большинство автономных областей заявило о своем преобразовании в республики. Края и области также начали открытую борьбу за равноправие субъектов Федерации (например, в Туле даже обсуждалась собственная конституция). Головной болью федеральных властей в 90-х гг. стало противоречие регионального законодательства общероссийскому. До принятия новой конституции этим грешили в основном республики, затем, получив разрешение на формирование собственной правовой базы, на путь принятия актов, противоречащих Основному закону РФ, стали другие субъекты федерации.

В конце концов, в их нормативных актах разной юридической силы появились нормы, идущие вразрез не только с конституцией страны, но и с принципами федерализма: право выхода из РФ, введение гражданство, о верховенстве региональных законов, о владении воздушным пространством и т.д. Особый правовой беспредел царил в Калмыкии, где, в частности, без уведомления федеральных властей была создана оффшорная зона, что позволяло прокручивать капитал более 200 коммерческих структур и банков, находившихся за пределами республики. В 90-е гг. практически нигде федеральный закон не считался выше, нежели региональный.

Иными словами, после распада СССР, республики РСФСР, утратив возможность стать субъектами Союза, старались выговорить себе преференции в составе России вплоть до суверенитета, встав на защиту Федеративного Договора. В начале 1992г. в ряде республик прошли съезды национальных движений под лозунгами борьбы за национальную независимость. Местные власти требовали, чтобы Россия стала федерацией национальных государств с преимущественными правами титульных национальностей на территорию, ресурсы, производственные мощности, официальный статус языка.

Федеративный договор РФ со своими субъектами был подписан 31 марта 1992г., причем некоторые из них (в том числе Татарстан и Чечня) от подписи отказались. Часть республик закрепили за собой право выхода из Федерации, а часть – перестали отчислять налоги в федеральный бюджет, хотя центр передавал туда деньги. Свердловская область объявила о создании Уральской республики.

Угроза распада России оказала воздействие на процесс подготовки новой Конституции, предусматривавшей равенство прав субъектов Федерации. Наиболее тяжелой оказалась ситуация в Чеченской республике, президентом которой 27 октября 1991г. был избран генерал Д. Дудаев. Попытка введения в республике чрезвычайного положения провалилась, в 1991г. Дудаев объявил Чечню суверенной, в 1993г. был распущен парламент, утвердив в Чечне авторитарный режим генерала Дудаева. Апофеоз центробежных настроений – мятеж в Чеченской республике.

По действующему в России законодательству нормативные акты, прежде всего, по предметам совместного ведения, принятые в субъектах федерации, должны были поступать на экспертизу в Министерство юстиции РФ и с целью информирования – в Администрацию Президента. Субъекты федерации вполне осознанно не спешили с этим, а некоторые и посчитали необязательным для себя. Проблеме влияния на законодательный процесс в регионах были посвящены парламентские слушания мая 1994г. Результатом стали следующие рекомендации:

1.необходимо выработать и законодательно оформить механизм обеспечения соответствия законодательства субъектов федерации федеральному законодательству.

2.новые федеральные законы должны обязательно учитывать закрепленные в конституции предметы совместного ведения центра и субъектов.

3.государственную собственность необходимо поделить на федеральную и субъектов.

4.необходимо отказаться от подписания двусторонних договоров с теми субъектами, где законодательство противоречит российской Конституции.

5.выработать механизм координации законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ и законодательных органов власти субъектов.

По рекомендациям этих слушаний началась публикация конституций и уставов субъектов федерации. Процесс принятия этих документов затянулся до конца 90-х гг., т.к. федеральной власти не хватало силы и воли, а региональную устраивала вольность. Закалившаяся в борьбе с федеральным центром, овладевшая механизмом борьбы, еще более окрепшая региональная бюрократия оформилась в кланы, причем в республиках по национальному признаку, которые зачастую ставили свои интересы выше общероссийских. В ряде субъектов федерации предпринимались попытки переподчинения им некоторых федеральных органов.

До 2000г. действенный механизм приведения законодательства субъектов федерации в соответствие с федеральным законом, отсутствовал (вообще, к осени 2000г. из 89 субъектов договор с федеральным центром имели лишь 68 субъектов федерации). Если в 1998г. начитывалось около 2 тыс. несоответствий регионального законодательства федеральному, то в 2000г. – уже 6 тыс. Отсюда – создание новым Президентом РФ В. В. Путиным федеральных округов и института полномочных представителей президента в них. Одной из задач их стало приведение законодательства субъектов федерации в соответствие с федеральными законами.

В августе 2000г. были приняты поправки в закон 1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в соответствии с которыми Президент получил право после соответствующего предупреждения, обращения в суд, через принятие закона Государственной думой распустить законодательный орган субъекта, своим указом отрешить от должности высшее должностное лицо. По существу, этот закон регламентировал процедуру федерального вмешательства в политическую практику субъекта федерации. Закономерным итогом, подводящим разногласия как в правовом, так и в государствообразующем поле, стало изменение практики выборов главы субъекта федерации: с 2004г. правом их назначения обладает Президент РФ, что, безусловно, сыграло громадную роль на пути предотвращения «расползания» федерации к суверенным образованиям.

Россия как настоящая федерация молода, ее федерализм – переходный, он несет в себе как черты старого, так и новые черты, связанные с изменением политического строя в 1991г. Из 24 федеративных государств мира, в России самое большое количество субъектов федерации, входящих в 6 разновидностей: республика, область, край, автономный округ, автономная область, город федерального значения. Хотя четкой взаимосвязи между федерацией и демократией, между унитарным гос-вом и авторитаризмом нет (в мире масса примеров смешения этих форм), но большинство политиков федерацию и демократию предпочитают ставить рядом.

Опыт становления и эволюции федеративных государственных образований свидетельствует в пользу того, что прочная, стабильная, эффективно действующая федерация – это союз государственных структур, наделенных равными правами и добровольно взявших на себя равные (или сопоставимые) обязанности. Создание института полномочных представителей главы государства в федеральных округах, открывшего новый этап на пути от договорного федерализма к централизованному федерализму, становится важным условием ликвидации правового и фактического неравенства отдельных субъектов федерации. Отдается приоритет территориальному, а не национальному принципу построения федерации.

Оценивая опыт последнего десятилетия 20в., рассматривая всего его плюсы и минусы, важно не забывать, что это – опыт кризисного развития, опыт переходного состояния общества. Перед Россией, как и перед другими странами, стоит задача обретения и внедрения в практику критериев, параметров, принципов и границ в становлении и укреплении такого типа сильной центральной и местной исполнительной власти, который обладал бы необходимым запасом устойчивости от бюрократического, авторитарного перерождения. Только на этом пути вырисовывается тенденция воплощения в жизнь принципа «сильный центр – сильные регионы». Будущее России – в сильной государственности.

Сила власти, однако, не сводится к ее авторитарности. Она базируется на ценностях гражданского общества, на примате права, на принципах социально ориентированной государственности. Только на данном пути в государственно-правовом строительстве можно ожидать настоящих прорывов как в настоящем, так и в длительной перспективе. В 1993г. была принята новая Конституция, провозгласившая Россию демократическим, светским, правовым, социальным государством и открывшая новые возможности для ее политического и социально-экономического развития, для расширения взаимовыгодного сотрудничества со всеми странами, и полноценного вхождения с мировое сообщество.

Но с точки зрения национальной политики существенных изменений не произошло. В России, как и в СССР, сохраняются причины и движущие силы национально-этнических конфликтов:

1.все национальные образования объявили о своем суверенитете, который при ухудшении экономического положения может быть легко реанимирован.

2.несмотря на колоссальные изменения в территориальном размещении наций и народностей, границы между национальными образованиями и областями остаются прежними, что делает вероятным национально-территориальные конфликты.

3.в Конституции не заложен механизм изменения статуса национального образования при изменении соотношения численности титульного народа и других национальностей. Эта проблема решается посредством поправок в Конституцию, в виде укрупнения субъектов Федерации, когда национальные области сливаются с промышленно развитыми.

4.не решена проблема малых этносов, не имеющих своих национальных территорий.

Конституция 1993г.

Конституция является уникальным учредительным правовым актом, юридически закрепляющим суверенитет, независимость и верховенство государственной власти. Она выступает правовой основой становления и развития гражданского общества, закрепляет основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, форму государственного устройства, систему институтов государственной власти и местного самоуправления. Конституция обеспечивает стабильность строя, создает баланс институтов гос. власти.

Конституция РФ – это нормативный правовой акт высшей юридической силы, закрепляющий основы конституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройства страны, систему и принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Необходимость подготовки новой Конституции РФ была провозглашена еще 1-м съездом народных депутатов РСФСР (1990г.), на котором была создана Конституционная комиссия во главе с Председателем Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельциным. На 5-м съезде народных депутатов РСФСР проект новой Конституции был принят к сведению, и Конституционной комиссии, которая подготовила этот проект, было поручено доработать его с учетом замечаний и предложений народных депутатов, и внести его на рассмотрение очередного Съезда. Однако, 6-й Съезд, на котором предполагалось принять новую Конституцию, не сделал этого, ограничившись лишь одобрением общей концепции, положенной в основу конституционного проекта, а также важнейших его положений, предварительно одобренных Верховным Советом РСФСР. Было также принято решение о доработке ряда глав с учетом предложений и замечаний Президента РСФСР.

Судьба проекта напрямую зависела от той политической борьбы, которая разворачивалась в стране. Разработка новой конституции заметно активизировалась после апрельского референдума 1993г. Инициатива исходила от Президента, поскольку Б. Н. Ельцин намеревался принять собственный проект Конституции, согласно которому страна становилась бы президентской республикой. В соответствии с его указом в июне 1993г. для завершения подготовки проекта конституции было созвано Конституционное совещание, работа которого проходила в основном в 5 группах, сформированных из представителей федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации, местного самоуправления, политических партий, общественных объединений, массовых движений и религиозных конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей. В работе совещания принимали участие представители Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры.

Использование избирательного корпуса (референдума) как самостоятельного способа принятия конституции, без участия в ее разработке представительного органа – довольно редкое явление в развитых странах. Проект российской Конституции, вынесенный на референдум в декабре 1993г., также был разработан без непосредственного участия представительного органа: Конституционное совещание, в котором принимали участие некоторые народные депутаты, было невыборным консультативным органом. В июне-июле 1993г. Конституционное совещание в основном завершило подготовку проекта конституции. В работе учитывался и проект, рассмотренный на 6-м съезде народных депутатов РСФСР.

Главное различие между президентским и депутатским проектами состояло в том, что 1-й предусматривал институт сильного президента, а депутатский проект исходил из идеи парламентской республики. Дело решилось противостоянием начала октября 1993г. После роспуска парламента доработка проекта велась созданной Ельциным комиссией с участием ученых и юристов. Над проектом также работали Государственная и Общественная палаты Конституционного совещания, объединившие 5 ранее действовавших рабочих групп.

Спорные теоретические вопросы передавались на рассмотрение специально созданной Комиссии конституционного арбитража, состоявшей из высококвалифицированных юристов. Окончательный проект Конституции был опубликован за месяц до ее принятия. Конституционные проекты были представлены в Венецианскую Комиссию Совета Европы (Европейская комиссия за демократию через право), где проект был отрецензирован. Также необходимо отметить, что в ряде субъектов федерации, куда проект был отправлен на отзыв, конституция подержана не была (как правило, это были национальные республики), а в Татарстане и Чечне референдум вообще не состоялся.

12 декабря 1993г. окончательный проект был вынесен на общероссийский референдум, по результатам которого Конституция вступила в силу со дня опубликования – 25 декабря 1993г. К моменту принятия новой Конституции в России еще не закончилось формирование политических и экономических структур нового общества. Не оформились новые социальные группы и партии. В силу этих причин Конституция несет в себе черты переходного времени, определенных компромиссов. Наиболее очевидным из них является заметный дисбаланс силы между Президентом и парламентом.

Тем не менее, Конституция РФ предусматривает, что государственная власть осуществляется на основе разделения властей на 3 ветви, причем органы каждой из этих ветвей власти самостоятельны и не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для них Конституцией и законодательством. Т.о., принцип разделения властей означает не только рассредоточение, распределение, демонополизацию власти, но и реальное, взаимное ее уравновешивание, при котором ни одна из 3 ветвей власти не может ущемить или подчинить себе другие, и обязывает действовать в условиях взаимопонимания и взаимосотрудничества. Для того, чтобы обеспечить реализацию принципа разделения властей не только в верхних эшелонах государственной власти, но и во всей иерархии государственных органов, ст.5 Конституции предусматривает сочетание принципа разделения властей с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и составляющими ее субъектами.

Главное конституционное полномочие парламента – принятие законов, обязательных для всех, и в этом состоит особое предназначение этого органа государственной власти. Однако, законотворчество может быть эффективным только тогда, когда исполнительная власть неукоснительно исполняет принятые законы, а судебная власть не менее неукоснительно осуществляет контроль над исполнением действующего законодательства. Только в этом случае можно рассчитывать, что в стране удастся построить правовое государство, о преданности которому заявляют лидеры нашей страны.