Субъекты права публичной (государственной и муниципальной) собственности. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие правомочия собственника

В силу ст.212, 214 ГК РФ субъектами права государственной и муниципальной собственности являются сами публично-правовые образования, а именно – РФ, субъекты РФ, муниципальные образования. Указанное положение свидетельствует о том, что в РФ существует множественность субъектов права публичной собственности, в качестве которых признаются и сама Российская Федерация, и все ее субъекты, и огромное множество мелких и крупных муниципальных образований. Каждое из этих публичных образований обладает своим собственным имуществом, которое ими строго индивидуализируется и которое никоим образом не смешивается с имуществом других субъектов, иными словами, каждое публично-правовое образование представляет собой автономного, самостоятельного собственника соответствующих объектов.

В силу ст.2, 124 ГК РФ публичные образования признаны самостоятельными, равноправными участниками гражданских отношений, порядок их участия установлен ст.125 ГК РФ.

В ст.125 ГК РФ содержится два разных правила. В силу п.1 ст.125 ГК РФ от имени публичных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Из данного положения вытекает, что непосредственно от имени публичных образований могут выступать только органы государственной власти, т.е. органы, отнесенные к конкретной ветви власти. При этом право органа на такое выступление от имени государства должно быть предусмотрено в акте, определяющем его статус, и соответствовать его компетенции.

В отличие от п.1 ст.125 ГК РФ, в п.3 данной статьи закреплено иное правило: в случаях и порядке, предусмотренных нормативно-правовыми актами (федеральными законами, указами Президента РФ, Постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ), по их специальному поручению, от их имени могут выступать государственные органы, а также юридические лица и граждане. Отсюда вытекает, что для участия в гражданских отношениях от имени публичных образований иных субъектов, помимо предусмотренных в п.1 ст.125 ГК РФ, должен быть соблюден ряд условий. А именно – в нормативных актах должны быть закреплены случаи и порядок подобного выступления, должно иметь место специальное поручение, сделанное в отношении государственных органов, юридических и физических лиц. При этом правила п.3 ст.125 ГК РФ распространяются только на государственные органы, не отнесенные к конкретной ветви власти.

Таким образом, исходя из положений ст.125 ГК РФ, от имени публичных образований как собственников соответствующего имущества могут выступать либо органы государственной власти в рамках их компетенции (п.1 ст.125 ГК РФ), либо иные субъекты (государственные органы, физические и юридические лица) по специальному поручению (п.3 ст.125 ГК РФ). Поэтому принципиальное значение приобретает вопрос о конкретных органах государственной власти, компетентных представлять интересы публичных образований в отношениях собственности, но в любом случае – ни при каких условиях не следует отождествлять такие органы и сами публичные образования, поскольку собственниками объектов могут выступать лишь последние.

В настоящее время система органов, посредством которых государство осуществляет правомочия собственника, представлена следующим образом.

В соответствии с п. «д» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею. В силу п.п. «в», «г» ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности. Согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Таким образом, вопросы управления собственностью самой РФ и ее субъектов РФ находятся в их исключительном ведении.

Исходя из этого необходимо ориентироваться на несколько уровней правового регулирования отношений публичной собственности: уровень Российской Федерации (федеральная собственность), уровень субъекта Российской Федерации (государственная собственность), в частности, уровень Красноярского Края, и отдельно уровень муниципальных образований.

Уровень Российской Федерации: в соответствии с п. «г» ст. 114 Конституции РФ на Правительство РФ возложено осуществление управления федеральной собственностью. Правовой статус этого органа государственной власти определен в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 №2-ФКЗ, в соответствии со ст.1 которого Правительство РФ признается органом государственной власти РФ, который осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. В силу ст.14 закона к числу полномочий Правительства РФ в сфере экономики отнесено осуществление управления федеральной собственностью.

Таким образом, именно Правительство РФ признается органом государственной власти, обладающим общей компетенцией, в том числе по вопросам осуществления управления федеральной собственностью. Конкретные же полномочия по управлению ею возложены на федеральные органы исполнительной власти.

Основным федеральным органом исполнительной власти в данной области является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (далее – Росимущество), созданное на базе упраздненного Министерства имущественных отношений РФ. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом было образовано в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 №314, изменившим систему построения органов государственной власти. Правовое положение Росимущества детализировано в Постановлении Правительства РФ «О федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом» от 27.11.2004 №691.

В силу п.2 данного постановления Росимущество является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, среди прочих, функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом Российской Федерации.

К числу основных полномочий данного органа, в частности, отнесены: 1) осуществление в установленном порядке и пределах полномочий собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти; 2) осуществление в установленном порядке и пределах полномочий собственника в отношении имущества, составляющего государственную казну РФ, а также полномочий собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества; 3) осуществление в установленном порядке учета федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра; 4) приобретение в установленном порядке имущества в федеральную собственность, осуществление передачи имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов РФ и в муниципальную собственность; 5) осуществление от имени Российской Федерации юридических действий по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории РФ и за рубежом; 6) выступление от имени РФ при государственной регистрации права собственности РФ на недвижимое имущество, составляющее государственную казну РФ и сделок с ним, а также права собственности РФ на земельные участки, которое признается (возникает) в соответствии с федеральными законами.

Росимущество осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, созданные в каждом субъекте РФ. Поскольку ему были переданы территориальные органы Министерства имущественных отношений РФ, то в настоящее время последние приобрели статус территориальных органов агентства. Так, на территории Красноярского края в конце 2003 года Приказом Министерства имущественных отношений от 29.12.2003 №616 было создано территориальное управление Министерства имущественных отношений, на которое были возложены функции по управлению федеральной собственностью, а соответствующие полномочия Комитета по управлению государственным имуществом Красноярского края прекращены.

Основным органом государственной власти, уполномоченным на осуществление права собственности государства на денежные средства, является Федеральное казначейство (Казначейство России), действующее на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 №703.

На уровне РФ действует еще один весьма специфический субъект – специализированное государственное учреждение «Российский фонд федерального имущества». В силу Постановления Правительства РФ от 20.12.2006 №782 РФФИ является уполномоченным субъектом, осуществляющим функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, поступившего в собственность РФ по иным основаниям.

В Красноярском Крае также создана система органов государственной власти, осуществляющих управление государственной собственностью субъекта РФ. В соответствии со ст. 4 Закона Красноярского края «Об управлении государственной собственностью Красноярского края» от 17.01.1996 №8-220 Красноярский край в соответствии с законодательством самостоятельно осуществляет правомочия собственника в отношении принадлежащего ему имущества. Субъектами, приобретающими и осуществляющими от имени Красноярского края имущественные права и обязанности, являются органы государственной власти Красноярского края - Совет администрации края и Законодательное Собрание края.

В соответствии со ст. 99-100 Устава Красноярского Края Законодательное Собрание края устанавливает законами края, в частности, порядок управления и распоряжения имуществом, относящимся к краевой собственности, определяет порядок использования земли и других природных ресурсов на территории края, определяет общий порядок приватизации краевого имущества. Управление и распоряжение имуществом, относящимся к краевой собственности, осуществляется Советом администрации края в пределах его компетенции, закрепленной федеральным законодательством и принятыми на его основе законами и иными нормативными правовыми актами края.

Органом исполнительной власти края, уполномоченным осуществлять право собственности на государственное имущество, признано Агентство по управлению краевым имуществом администрации Красноярского края, в которое было преобразовано Управление имущественных отношений администрации Красноярского края. Правовое положение вновь созданного Агентства урегулировано Постановлением Совета Администрации края от 20.10.2005 №269-п.

К числу основных функций Агентства, в частности, отнесены: организация работы по управлению краевым имуществом; по проведению инвентаризации краевого имущества в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством; учет государственного имущества края и ведение его реестра; учет зарегистрированных прав на объекты недвижимого краевого имущества и сделок с ним.

Таким образом, основными уполномоченными органами, которые в силу ст.125 ГК РФ вправе осуществлять права Российской Федерации и субъекта РФ - Красноярского края как собственников недвижимого имущества казны, являются соответственно Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и Агентство по управлению краевым имуществом администрации Красноярского края.

На уровне муниципального образования (город Красноярск) также функционирует собственный компетентный орган – Департамент муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска, действующий на основании Постановления Администрации города Красноярска от 15.02.2005 №55/1.

В силу указанного постановления Департамент является органом администрации города Красноярска, осуществляющим формирование, управление и распоряжение муниципальным имуществом, землями, лесами и другими природными ресурсами, расположенными на территории города Красноярска. С этой целью он осуществляет следующие правомочия: 1) осуществляет контроль за эффективностью использования муниципального имущества; 2) осуществляет подготовку и оформление документов для проведения государственной регистрации права муниципальной собственности на объекты недвижимости и сделок с муниципальной собственностью, вещных прав и арендных правоотношений; 3) проводит приватизацию муниципального имущества, продажу земельных участков в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации, правовыми актами города и др.

Объекты права публичной (государственной и муниципальной) собственности. Разграничение и перераспределение государственной собственности на собственность РФ, собственность субъектов РФ, собственность муниципальных образований. Распределенное и нераспределенное имущество публично-правового образования

В соответствии со ст.214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации признается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации или ее субъектам. В силу ст.215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Конкретный перечень объектов, которые могут находиться в публичной собственности, содержится в нормах гражданского законодательства и других отраслей права.

До недавнего времени государство признавалось собственником любого имущества, однако в ряде новейших нормативных актов получила реализацию идея ограничения видов имущества, которое может принадлежать публично-правовым образованиям, посредством прямого указания на целевое назначение соответствующих объектов.

В настоящее время она получила реализацию в п.11 ст.154 федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 22.08.2004 №122-ФЗ, ст.26.11 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 05.10.1999 №184-ФЗ и ст.50 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ.

Так, согласно п.11 ст.154 федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ в федеральной собственностиможет находиться имущество, необходимое для: 1) обеспечения осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в рамках их компетенции; 2) обеспечения стратегических интересов Российской Федерации в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ; 3) обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, государственных служащих РФ, работников федеральных унитарных предприятий и учреждений, включая нежилые помещения для размещения указанных органов, предприятий и учреждений.

В силу п.1 ст.26.11 федерального закона от 05.10.1999 №184-ФЗ к собственности субъекта РФ относится имущество, необходимое для: 1) осуществления полномочий, указанных в данном законе; 2) осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам государственной власти федеральными законами; 3) обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов РФ, государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных унитарных предприятий и учреждений субъектов РФ. В отличие от предыдущего закона, закрепившего общие критерии признания объектов федеральной собственностью, в п.2 ст.26.11 рассматриваемого нормативного акта дополнительно дан перечень конкретных видов имущества в зависимости от его целевого назначения.

Аналогичным образом решен этот вопрос и в ст.50 федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, закрепившей положение, согласно которому в собственности муниципальных образований может находиться ограниченное количество видов имущества. В качестве критерия отнесения имущества к определенному виду также выступает его назначение (например, оно необходимо для решения вопросов местного значения, для обеспечения деятельности соответствующих органов и др.). В частности, в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для: 1) решения установленных этим законом вопросов местного значения; 2) осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ; 3) обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления и др.

Для объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, установлено специальное правило, в силу которого в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не относящееся к вышеназванному, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

Таким образом, действующее законодательство существенным образом ограничивает виды имущества, которое может находиться в собственности публичных образований. Общая направленность такого ограничения связана с целями, преследуемыми государством, носящими публичный характер, и, как следствие, целевым назначением соответствующих объектов. Данное обстоятельство оказывает непосредственное влияние на правовые возможности публичных образований как собственников соответствующих объектов.

В силу положений ст.214 ГК РФ все имущество, принадлежащее государству, легально разделено на две большие группы: имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, и имущество, которое представлено средствами соответствующего бюджета и иным государственным имуществом, не закрепленным за государственными предприятиями и учреждениями, составляющим соответственно государственную казну Российской Федерации либо казну субъекта РФ. Отдельно ГК РФ выделяет в качестве объектов публичной собственности землю и другие природные ресурсы.

Среди всех объектов публичной собственности особое значение имеют объекты, составляющие казну публично-правового образования. Само понятие казны не является новым для российского права, еще в дореволюционном законодательстве этот термин использовался для обозначения государства как субъекта частных отношений. В законодательстве советского периода категория казны претерпела существенные изменения и стала обозначать имущество, находящееся в собственности государства и не переданное на вещном титуле юридическому лицу.

В действующем гражданском законодательстве легальное определение понятия казны отсутствует, законодатель ограничился лишь перечислением видов имущества, которые могут выступать имуществом казны. Согласно ст.214 ГК РФ, ст.2 закона Красноярского края «О государственной казне Красноярского края» от 10.10.1996 №11-341 понятие казны объединяет два основных вида имущества, находящегося в публичной собственности – денежные средства и иные объекты, в том числе недвижимость.

Порядок отнесения имущества к объектам казны и исключения из нее самостоятельно определяется публично-правовыми образованиями в нормативном порядке.

Понятие разграничения государственной собственности тесно связано с историческими условиями функционирования российского государства. Конституционные реформы начала 90-х годов прошлого столетия изменили советскую модель единой общенародной собственности: 1) был упразднен статус государственной собственности как доминирующей формы собственности; 2) взят курс на ее разгосударствление и передачу в частные руки; 3) получила конституционное оформление новая модель федеративного устройства; 4) была законодательно признана муниципальная форма собственности.

В связи с указанными обстоятельствами возникла межотраслевая проблема распределения, разграничения бывшей общенародной собственности, реализация которой происходила по двум направлениям: 1) разгосударствление имущества, проводившееся в рамках приватизационного законодательства, и 2) распределение соответствующих объектов между новыми уровнями публичной власти на основании специального нормативного акта - Постановления ВС РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27.12.1991 №3020-1 (далее – Постановление о разграничении государственной собственности).

В данном нормативном акте получила закрепление административная процедура передачи государственного имущества от одного публичного образования другому, такое решение вопроса на момент их принятия было единственно возможным и исторически оправданным. В целом же указанное законодательство было предназначено для временного использования, но до настоящего времени оно не утратило юридической силы и продолжает активно применяться в судебной практике.

В действующем законодательстве понятие разграничения государственной собственности не раскрыто, в литературе оно употребляется в различных смыслах: 1) как конкретный (частный) случай реализации института разграничения предметов ведения и полномочий; 2) как особый гражданско-правовой способ возникновения права публичной собственности, суть которого заключается в совершении публичным образованием действий по передаче своего имущества другому публичному образованию, влекущих переход права собственности на передаваемое имущество.

Специфика указанного способа возникновения права публичной собственности заключается в его административной форме, т.е. разграничение государственной собственности представляет собой административную процедуру передачи объектов от одного публичного образования другому, влекущую гражданско-правовые последствия в виде перехода права собственности на передаваемое имущество от одного субъекта к другому.

Содержание права публичной (государственной и муниципальной) собственности

Вопрос о содержании права собственности имеет глубокие исторические корни. В римском праве с точки зрения содержания право собственности определялось как право пользования, приобретения плодов, потребления вещи (jus utendi, fruendi et abutendi) и распоряжения ею (jus disponendi). Владение же (possessio) юридически отличалось от собственности: собственник являлся владельцем, но не в силу права собственности, а как лицо, имеющее фактическую власть над вещью, и в этом отношении он ничем не отличался от других владельцев – даже недобросовестных.

Российское гражданское законодательство не содержит легального определения права собственности, в п.1 ст.209 ГК РФ лишь перечислены правомочия, составляющие его содержание. В литературе отмечается, что подобный законодательный прием – раскрытие права собственности через «триаду правомочий» собственника является сугубо русской юридической традицией.

В российской литературе, особенно советского периода, проблема «триады» привлекла к себе повышенное внимание. Во многом это было обусловлено историческими причинами, в результате которых в стране произошло установление монополии государственной собственности. Кроме общего критического анализа понятия права государственной собственности, в доктрине получили распространение попытки расширения его содержания за счет особого правомочия управления и контроля.

В литературе отсутствует единство мнений по вопросу о понятии категории управления и возможности включения правомочия управления в содержание права собственности. В целом следует выделить два основных подхода: одни авторы полагают необходимым расширить содержание права собственности за счет особого правомочия управления, другие отрицают такую возможность.

В рамках первого подхода высказаны предложения о целесообразности включения управления в содержание права собственности государства в качестве его самостоятельного четвертого правомочия либо о дополнении «триады» правомочий собственника правом управления и одновременно правом контроля за использованием государственного имущества (И.А. Иконицкая, В.К. Андреев, В.П. Мозолин).

В рамках противоположного подхода отрицается практическая и теоретическая значимость использования категории управления наряду с классическими правомочиями собственника, поскольку это понятие не вносит ничего нового и отражает лишь аспект их реализации (В.П. Камышанский), либо управление признается формой осуществления (реализации) государством правомочий собственника (Е.А. Суханов).