Общая характеристика публично-правовых образований как субъектов гражданского права

Проблема участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, имеет многовековую историю и до настоящего времени остается актуальной. Это во многом обусловлено двойственностью правового положения государства, которое одновременно выступает субъектом и публичных, и частных отношений.

В соответствии с аб.2 п.1 ст.2 ГК РФ участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования.

Согласно ст.124 ГК РФ публичные образования выступают в гражданских отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений. К указанным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона и особенностей этих субъектов.

В отличие от физических и юридических лиц, публичные образования как субъекты гражданского права характеризуются рядом отличительных черт, связанных с их публично-правовым статусом, к числу которых относятся следующие (А.И. Масляев, Е.А. Суханов):

1) все публичные образования объединены единой территорией и составляют единую государственную систему – Российскую Федерацию, которая обладает политической властью и государственным суверенитетом, т.е. верховенством власти на всей своей территории и независимостью в международных отношениях.

2) каждое публичное образование наделено определенными властными полномочиями (публичные образования в законодательном порядке устанавливают обязательные для всех (в том числе и самих публичных образований) правила, определяющие правосубъектность участников оборота, взаимоотношения по осуществлению права собственности и других вещных прав, а также обязательственных прав и др.

3) указанные субъекты относятся к категории публично-правовых образований, основное назначение деятельности которых заключается в достижении публичных (общественных) целей в масштабе всей страны (государство), отдельного региона (субъект РФ) либо определенной местности (муниципальное образование). По этой причине правовой статус публичных образований в большинстве определяется нормами публичного права (конституционного, муниципального и пр.).

4) несмотря на формулировку п.2 ст.124 ГК РФ, большинство гражданско-правовых норм, определяющих участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, не применимы к определению правового статуса публичных образований, что связано с их особым публично-правовым положением.

Вопрос о гражданско-правовом статусе публичных образований до настоящего времени остается дискуссионным, в целом высказано несколько подходов: 1) одни авторы полагают, что публично-правовые образования являются самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), существующими наряду с физическими и юридическими лицами (А.И. Масляев, Д.В. Пятков, Е.А. Суханов, А.А. Иванов, Б.М. Гонгало); 2) другие утверждают, что указанные субъекты должны быть признаны особыми юридическими лицами, т.н. юридическими лицами публичного права (Н.В. Козлова, В.Е. Чиркин).

2. Понятие, содержание и особенности гражданской правосубъектности публично-правовых образований: Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований

С вопросом об участии государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, тесно связан вопрос о гражданской правосубъектности публичных образований. Учитывая, что в силу ст.124 ГК РФ к публичным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских отношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов, следует прийти к выводу о том, что, характеризуя статус государства, следует использовать категорию правосубъектности (правоспособности) (ст.49 ГК РФ).

В целом под правосубъектностью публичных образований понимается основанная на нормах гражданского права юридическая способность указанных субъектов быть участниками гражданско-правовых отношений (О.А. Красавчиков).

Содержание правосубъектности государства и муниципальных образований раскрывается в ст.49 ГК РФ, в соответствии с которой, как и юридические лица, публичные образования могут иметь гражданские права, соответствующие целям их деятельности, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

Вопрос о характере гражданско-правовой правосубъектности публичных образований носит дискуссионный характер, в целом высказано несколько точек зрения:

1) одни авторы полагают, что публичные образования обладают общей или универсальной правоспособностью, т.е. могут иметь любые права (в особенности по сравнению с юридическими и физическими лицами) (советские ученые, М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, В.А. Плетнев);

2) другие - определяют гражданскую правоспособность государства как специальную, указывая, что публичные образования могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам (Е.А. Суханов) либо характеризуют ее как обладающую целевым характером, поскольку «она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство» (А.А. Иванов).

В настоящее время преобладает второй подход к решению рассматриваемого вопроса, поскольку он учитывает сущность публичных образований как особых субъектов права. В качестве таковых они характеризуются двойственностью правового статуса – одновременно выступают как публичные суверены и как равноправные участники гражданских отношений. Поскольку основное назначение государства заключается не в участии в гражданском обороте, а в осуществлении публичных функций, то случаи вовлечения его в гражданский оборот зависят от цели такого участия, соответственно правосубъектность публичных образований носит специальный (целевой) характер.

Также дискуссионным является вопрос о возможности публичных образований осуществлять предпринимательскую деятельность, по нему сложилось два основных подхода:

1) одни исследователи полагают, что в силу специфики организации и деятельности публичных образований они не могут выступать участниками предпринимательской деятельности (А.А. Иванов, Е.А. Суханов, В.Ф. Попондопуло);

2) другие – исходят из того, что государство и муниципальные образования самостоятельно и непосредственно осуществляют предпринимательскую деятельность (В.С. Толстошеев, С.Э. Жилинский, Д.В. Пятков).

Порядок и формы участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Проблема соотношения правосубъектности публичных образований и их органов

Порядок участия публичных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, урегулирован ст.125 ГК РФ, при этом в п.1 и п.3 ст.125 ГК РФ закреплены два различных правила.

Так, в силу п.1 ст.125 ГК РФ от имени публичных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Из данного положения вытекает, что непосредственно от имени публичных образований могут выступать только органы государственной власти, при этом право органа на такое выступление от имени государства должно быть предусмотрено в акте, определяющем его статус, и соответствовать его компетенции.

В отличие от п.1, в п.3 ст.125 ГК РФ закреплено иное правило: в случаях и порядке, предусмотренных нормативно-правовыми актами публичных образований (федеральными законами, указами Президента РФ, Постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ), по их специальному поручению, от их имени могут выступать государственные органы, а также юридические лица и граждане. Это означает, что для участия в гражданских отношениях от имени публичных образований иных субъектов, помимо предусмотренных в п.1 ст.125 ГК РФ, должен быть соблюден ряд условий. А именно – в нормативных актах должны быть закреплены случаи и порядок подобного выступления, должно иметь место специальное поручение, сделанное в отношении государственных органов, юридических и физических лиц.

Аналогичным образом в п.2 ст.125 ГК РФ решен вопрос о порядке участия муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, от имени которых своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Таким образом, в силу п.1-2 ст.125 ГК РФ по общему правилу участие Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданских отношениях осуществляется посредством действий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Органы государственной власти и органы местного самоуправления действуют соответственно от имени РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, в результате чего субъектами гражданских отношений становятся не эти органы государственной власти или органы местного самоуправления, а сами публичные образования.

Вместе с тем, публично-правовые образования часто наделяют свои органы государственной власти или органы местного самоуправления правами юридических лиц, тем самым, признавая за ними самостоятельную гражданскую правосубъектность, отличную от правосубъектность публичных образований. Это приводит к ситуации, когда один и тот же орган может действовать и от имени публичного образования в соответствии со ст.125 ГК РФ, и от своего собственного имение как самостоятельного юридического лица.

В подобных случаях, в особенности при возникновении вопроса о субъекте ответственности по возникшим гражданско-правовым обязательствам, требуется установить, в каком конкретно качестве действовал орган государственной власти или орган местного самоуправления. Для ответа на данный вопрос в судебной практике был выработан критерий интереса, суть которого заключается в том, что ответ на поставленный выше вопрос зависит от того, в чьих интересах – публичного образования или его органа, являющегося юридическим лицом, - возникло то или иное гражданское правоотношение.

В целом, приведенное положение о двойственном правовом статусе органов государственной власти и органов местного самоуправления подвергается критике в литературе и на сегодняшний день носит дискуссионный характер.

Вопрос о формах участия публичных образований в гражданских отношениях в действующем законодательстве четко не решен. Традиционно выделяется две такие формы: 1) непосредственная (публичные образования посредством действий своих органов вступают в гражданские отношения), 2) опосредованная (публичные образования наделяют специально созданные ими юридические лица – унитарные предприятия, казенные предприятия и учреждения - принадлежащим им имуществом на особых вещных правах – праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления).