И районирование экономики России
История развития территориального управления в России характеризуется активным использованием методов экономического районирования. Повышение управляемости территории крупнейшего государства мира остается актуальной проблемой современности, которая осложняется природной, демографической, социально-экономической дифференциацией отдельных ее территорий.
Точки зрения на понятие «район» различны. В различных определениях можно выделить общие признаки: район - инструмент территориального анализа, учетно-статистическая единица, территория для планирования и управления [1, 2, 3, 11, 13, 15, 16 и др. ]. Процесс районирования отличается постановкой цели. Целей районирования может быть много, каждой может соответствовать свой подход и особая сетка или система районов. Выбор методов районирования (картографический, статистический, математический, комплексный и др.) зависит главным образом от целей, от объема и качества информации.
Основные необходимые признаки района, по нашему мнению, наиболее полно выделены Алаевым Э.Б.
- экономический район - часть страны, по своим природным, экономическим, социальным и другим особенностям составляющая общность, единство и выполняющая определенную функцию в экономическом развитии;
- районирование территории - необходимая мера для проведения региональной политики и регионального планирования;
- каждый район должен располагать административным аппаратом, связанным с центральными органами управления;
- деление страны на административные территориальные единицы может использоваться как основа районирования и совершенствования регионального планирования [2, с. 112].
В различные исторические периоды в России разрабатывались схемы районирования территории (табл. 4.1.), которые существенно отличались по критериям выделения районов и по вводимым границам (подробно история районирования изложена в работах [2, 4, 5, 13, 17 и др.]). Анализ многочисленных источников позволяет утверждать, что использование методологии районирования - основа для совершенствования территориального управления экономикой.
Таблица 4.1
Основные этапы развития теории и практики районирования
N п/п | Временные границы | Теория и практика районирования |
1. | 1708-1917 гг. | От реформы Петра I до Октябрьской революции: административное районирование, развитие теории экономического районирования. |
2. | 1917-1920 гг. | Переходный период в административном районировании, застой в развитии теории экономического районирования. |
3. | 1920-1931 гг. | Революционное развитие теории и практики районирования под воздействием Нэповской реформы в России, разработка и реализация плана ГОЭЛРО; введение схемы деления страны на экономические районы: 1920 г. - 8 районов; 1921 г. - 21 район; развитие планового (программного) районирования в форме реализации целевых комплексных программ. |
4. | 1931-1957 гг. | Эволюционное развитие теории и практики районирования, становление централизованной системы управления экономикой России, введение сетки 13 экономических районов, из них 9 на территории России (в соответствии с этой сеткой экономических районов правительством в четвертой, пятой и шестой пятилетках составлялся и утверждался народнохозяйственный план как по отраслям народного хозяйства, так и по экономическим районам и союзным республикам). |
5. | 1957-1964 гг. | Революционные изменения (прогрессивные или регрессивные), принципиально новое деление территории на экономические районы (в 1957 году вся территория страны была поделена на 105 единиц; они получили название “административный экономический район” (АЭР); в каждом районе был создан специальный орган управления экономикой - Совет народного хозяйства - СНХ). |
6. | 1964-1991 гг. | Эволюционное развитие теории и практики экономического районирования, окончательное утверждение сетки основных экономических районов (существующей по настоящее время) - деление территории на СССР на 19 экономических районов, из них 11 на территории России. |
7. | 1991-2000 гг. | Революционные изменения; приоритет территориального управления; возникновение ассоциаций экономического взаимодействия регионов, плановое районирование в виде реализации программ социально-экономического развития регионов в рамках ассоциаций; развитие теории и практики различных видов районирования. |
8. | 2000г.- н.в. | Образование федеральных округов. |
В соответствии с доминирующим признаком (критерием), лежащим в основе районирования, выделяют различные его типы (таблица 4.2) .
Таблица 4.2.
Районирование территории России (теория и практика)
Типы районирования (критерии выделения районов) | Краткая характеристика |
Административное (административно-территориальное деление государства) | Использование для регионального управления систему административно-территориального деления. В пользу данного типа районирования приводятся два аргумента: существующие организационные структуры управления; сбор и обобщение статистической информации в соответствии с официальным делением государства. |
Экономическое (территориальное разделение труда) | Создание новых территориальных единиц - экономических районов (без отмены прежней системы территориального деления) для совершенствования управления. |
Плановое или программное (разработка и реализация программ развития совокупности административных единиц) | Объединение административных единиц путем комбинации в таксономические звенья. Необходимые условия: присутствие регионального полюса развития, развитый экономический потенциал одной из отраслей экономики национального значения, географическая общность территории. |
Потенциальное (региональные различия экономического и социального развития) | Районирование на основе анализа потенциалов развития отдельных локализованных территорий |
Уникальное (разработка и реализация программ развития административной единицы) | Выделение индивидуальных территориальных ячеек, связанных с осуществлением особой программы (проектные районы, возникающие вокруг крупных новостроек и проблемные районы, характеризующиеся крайне низким уровнем развития) |
Экономическое микрорайонирование (разработка и реализация программ развития первичных таксонов) | Детальное низовое экономическое районирование, выделение первичных экономических районов. Эти районы можно охарактеризовать как наименьшую территориальную ячейку, для которой есть объективная потребность составлять программу развития или учитывать в качестве звена в программе развития крупного района |
К возможным видам районирования относятся: административное, экономическое, плановое, потенциальное, уникальное, микрорайонирование (предлагаются и другие классификации районирования [2, 4, 8, 19, 28, 36, 45 и др.], выбор обусловлен многообразием возникших в постсоциалистической экономике территорий, имеющих различный статус и особую структуру управления).
В различные исторические периоды в России разрабатывались схемы районирования территории, которые существенно отличались по перечисленным видам и по вводимым границам.
В 1708 году реформа Петра I поделила страну на 8 губерний: Петербургскую, Московскую, Архангельскую, Смоленскую, Киевскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую.
В период царствования Екатерины II, число губерний возросло до 40, а к концу ее правления - до 60. На окраинных территориях были созданы военизированные органы управления - генерал-губернаторства: Варшавское, Иркутское, Киевское, Финляндское, Туркестанское и т.д.
Перед революцией 1917 года в России насчитывалось 68 губерний, 8 генерал-губернаторов и одно наместничество.
В теории экономического районирования наиболее ранними работами были труды Х.А. Чеботарева (Географическое методическое описание Российской империи, 1776 г.), который выделил северные, южные, восточные и западные губернии Российской империи, положив в основу этого деления их географическое положение.
К концу 18 века относится работа С.И. Плещеева (Обозрение Российской империи.., 1786 г.), содержащая описание трех полос России - северной, средней и “полуденной”.
Работы в области районирования были написаны в середине ХIХ века Н.П. Огаревым, П.И. Пестелем, Н.М. Муравьевым, К.И. Арсеньевым.
Особого внимания заслуживает работа Н.П. Огарева “Опыт статистического распределения Российской империи (1847 г.)”, в которой раскрываются методологические вопросы экономического районирования.
Во второй половине ХIХ века идеи районирования развиваются в трудах В.Б.Семенова, Д.И. Менделеева. Менделеев Д. И. в 1893 г. разделил Россию на 14 краев и в основу этого деления положил наряду с природными факторами уровень развития промышленности с учетом топливных и сырьевых ресурсов.
В послереформенный период 1861-1917 гг. идеи развиваются в рамках формирующегося рыночного механизма России. В условиях царской России опыты районирования территории имели в основном теоретическое, а не практическое значение.
На каждом из обозначенных этапов районы выделялись по одному или нескольким системообразующим признакам. В состав последующих обычно включают:
- экономическую специализацию различных частей страны;
- характер экономических связей;
- национальные особенности территории;
- географические особенности (ландшафт, климат, обеспеченность различными ресурсами, прежде всего, минеральными и водными).
Отметим наиболее значимые для развития территориального управления особенности этапов районирования: 1920-1931 гг.; 1957-1964 гг.; 1991-2000 гг. Эти этапы характеризуются: революционными формами развития; развитием экономического и программного районирования; сочетанием отраслевого и территориального управления.
1920-1931 гг. Главный системообразующий признак, использованный в районировании Госпланом - возможность административных единиц самоуправляться экономически. Такая возможность обеспечивалась следующими факторами: наличие единой минерально-сырьевой базы района; наличие сети железных и шоссейных дорог; относительная экономическая замкнутость экономики района; наличие профессиональной подготовки работников с учетом экономической специализации области.
В числе важнейших задач управления крупными областями были:
- таможенная политика:
- денежное обращение и государственные кредиты;
- управление магистральной сетью железных дорог;
- морские перевозки и хозяйство крупнейших портов;
- сеть электропередачи и государственных районных электросетей;
- владение недрами земли и выдача лицензий на их разработку;
- разработка законодательных документов.
1957-1964 гг. Управление экономикой через СНХ имело и положительные и отрицательные черты.
Положительные черты
1. Впервые в экономике Советской России органы управления были максимально приближены к объектам управления. Между Совнархозами как органами управления и предприятиями в этот период не было промежуточных управленческих звеньев. Благодаря этому, ускорялось движение управленческой информации, ускорялся процесс согласования в различных вопросах, связанных с новым строительством (размещением производительных сил).
2. Появилась возможность эффективно кооперировать разные производства, относимые к разным отраслям хозяйства, на территории одного района в единое целое. Другими словами, появилась возможность создать в границах района цельные системные производственные образования - территориально-производственные системы.
3. Во имя кооперации хозяйственных объектов разных отраслей СНХ занялись комплексированием производства.
4. СНХ вследствие своей близости к предприятиям района могли более эффективно решать вопросы их снабжения материальными и трудовыми ресурсами, подготовки новых кадров.
Недостатки
1. В системе управления экономикой до 1957 года, то есть при управлении посредством министерств, создавались специальные подразделения отраслевой специализации - главные научно-технические управления при министерствах. Главной функцией этих подразделений было внедрение научно-технических разработок, то есть поддержание на должном уровне научно-технического прогресса отрасли. После ликвидации министерств были реформированы и эти управления. Функция поддержания НТП на высоком уровне автоматически перешла к СНХ. Размещение производительных сил страны велось до 1957 года по определенной схеме. Предприятия одной отрасли не группировались в границах какой-либо одной территории, а наоборот, более или менее равномерно распределялись по региону. Например, авиазаводы СССР были построены: один - в Литве, два - на Украине, два - в Москве, один - в Казани, один - в Ульяновске и т.д. После 1957 года каждый из этих заводов оказался в разных экономических административных районах. Существовавший прежде обмен технологиями, кадрами, дефицитными видами сырья, научными достижениями был уже невозможен. В ряде крупных СНХ (например, Центральном и Северо-Западном) некоторые возможности для грамотного руководства техническим прогрессом имелись, но в большинстве Совнархозов это стало невозможным. Технический прогресс, темпы его развития в сравнении с развитыми экономическими странами стали отставать. Этот фактор стал определяющим и способствовал ликвидации Совнархозов в 1965 году.
Несмотря на явные недостатки в системе управления производительными силами этого периода, обнаружилась следующая особенность: в тех районах, где границы экономического административного района совпадали с границей административной (например, с границами какой-либо автономной республики), обнаружилась способность к системному развитию производительных сил. В этих регионах стали формироваться комплексно-организованные хозяйственные системы, действительно «хозяйственные комплексы». Именно в это время впервые в мире стал формироваться специальный раздел экономической теории - теория ТПК.
Основу теории территориально-производственных комплексов создали труды Н.Н. Колосовского. В 1969 г. переиздается его книга, написанная еще в 30-е годы, «Теория экономического районирования» [18].
В этой работе Н.Н. Колосовский описал восемь устойчиво повторяющихся совокупностей производственных процессов, являющихся основой для выделения крупных экономических районов и экономических подрайонов: пирометаллургический цикл черных металлов; пирометаллургический цикл цветных металлов; нефтеэнергохимический цикл; гидроэнергетический цикл; совокупность циклов перерабатывающей индустрии; лесоэнергетический цикл; индустриально-аграрный цикл; гидромелиоративный цикл [8, 18].
Согласно теории энергопроизводственных циклов территорию страны можно было разделить на экономические районы, образованные по производственным признакам и представляющие в совокупности законченную систему региональных сочетаний производительных сил [18, с. 74].
Преимущественно территориальное управление в период с 1957 по 1964 гг. способствовало комплексной организации производительных сил и формированию ТПК. В тоже время экономико-географическое «пространство» совнархозов не всегда совпадало с границами формирующихся ТПК. Например, существенной особенностью Тимано-Печорского ТПК было его размещение на двух смежных территориях - Ненецкого автономного округа Архангельской области и Коми АССР. Оптимальным путем разрешения возникших противоречий между состоянием отношений управления и развитием производительных сил региона могло бы стать создание новой правовой основы, такой, которая позволила бы рассматривать территорию этих административных единиц как единое целое с точки зрения управления. На рассмотренном примере можно видеть вполне отчетливую противоположность, порождаемую местническими и ведомственными взглядами на экономику административно-территориальных единиц, зону влияния промышленных и производственных объединений. Суть этой противоположности в следующем: за комплексное развитие подведомственной территории отвечали соответствующие исполкомы Архангельской области и Коми АССР, предприятия же зачастую были подчинены одной отрасли, например газодобывающей. Финансирование программы развития социальной инфраструктуры возлагалось в основном на одну отрасль, осваивали материально-финансовые ресурсы разные ведомства, административно подчиненные центрам управления в Сыктывкаре, Архангельске, Москве.
Одним из возможных путей решения проблемы административной разобщенности территории Коми АССР и Ненецкого автономного округа в те годы могло стать их слияние. В качестве аргументов хозяйственного объединения приводились следующие: на смежных территориях Коми АССР и Ненецкого округа вырос Печорский угольный бассейн; Печорская железная дорога соединила удобным и регулярно действующим путем Ненецкий округ с Коми АССР, республика и округ имеют сходные природные ресурсы; лесозаготовки бассейна Печоры в значительной степени связаны с лесопилением Нарьян-Мара и т.д. Исходя из этих аргументов ученые Коми научного центра предлагали включить Ненецкий автономный округ в Коми экономический административный район [8, с. 75-76].
Утверждение в 1963 г. состава основных экономических районов и ликвидация СНХ в 1964 г. создали предпосылки для развития экономики по иному пути. Разделение всего территориального пространства на экономические районы преследовало цели: улучшение планирования и управления социально-экономическим развитием района; оформление целостной системы административно - территориального деления; национального размежевания (в отношении республик).
1991 - 2000 гг. С ослаблением степени централизации управления в России вертикальное управленческое воздействие через экономические районы утрачивает свое значение. Наблюдается процесс ассоциативного формирования межобластных (межкраевых) структур координации, инициируемый снизу самими территориями. В середине 90-х годов на территории России было создано восемь межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Состав ассоциаций постоянно меняется, некоторые субъекты федерации одновременно входят в две ассоциации. В рамках ассоциаций осуществляется программирование социально-экономического развития регионов. Структура управления и стратегия развития определяются ассоциациями самостоятельно.
Аналогия ассоциаций экономического взаимодействия регионов и экономических районов очевидна (в ряде случаев совпадают и географические границы), но экономические районы в отличие от ассоциаций не имели соответствующих органов управления. Усиление планирования по экономическим районам наметилось с 1982 г., когда были созданы аппараты уполномоченных Госплана СССР по восточным районам РСФСР и Уралу (Хабаровск, Иркутск, Новосибирск, Свердловск). Задачи этих органов управления сводились к следующему: подготовка предложений по развитию и размещению производительных сил в этих районах, строительству объектов культурно-бытового назначения, регулированию межрегиональных грузопотоков; контроль за выполнением планов капитального строительства и производства; подготовка проектов годовых и пятилетних планов с балансовыми расчетами. Органы управления не создавались и для управления территориально-производственными комплексами.
В связи с делением на федеральные округа возникло еще одно звено экономического районирования. Таким образом, современное экономическое районирование включает четыре основных звена (таксономические единицы): федеральные округа; основные (крупные) экономические районы; районы среднего звена - края, области, республики (субъекты федерации); низовые районы - административно - хозяйственные районы, городские и сельские районы, муниципальные образования. В качестве особых экономических районов выступают ассоциации экономического взаимодействия регионов - субъектов федерации.
Дата добавления: 2015-08-08; просмотров: 1104;