Управленческие полномочия Европейской комиссии

Множественность целей и задач, стоящих перед интеграци­онными образованиями, требует повседневной оперативной деятельности по их достижению. Осуществление соответствую­щих управленческих функций возлагается на ЕК и подчинен­ный ей административный аппарат. Они предполагают как не­обходимую организационную деятельность, так и право приня­тия управленческих решений.

Исполнение решений, принимаемых Европейским советом, Советом и Европарламентом или Советом, возлагается по обще­му правилу на ЕК. Это означает, что ЕК наделяется правом изда­вать необходимые юридические предписания в целях исполне­ния решений, имеющие статус подзаконных актов. Они могут облекаться по действующим учредительным актам в форму рег­ламентов, директив и решений. Согласно ст. 291 ДФЕС во всех тех случаях, когда необходимо единообразное исполнение юри­дически обязательных актов, они предоставляют исполнитель­ные полномочия ЕК и только в специальных случаях — Совету.

При выработке и принятии ЕК обязательных решений, об­лекаемых в форму нормативных правовых актов, ей призваны оказывать помощь и содействие различного рода консультатив­ные, управленческие и регламентарные комитеты. В их состав входят, как правило, официальные представители государств-членов. В зависимости от статуса этих комитетов они могут заблокировать или отсрочить принятие решения ЕК. Система такого рода комитетов, статус которых урегулирован специаль­ными актами, получила в литературе наименование «комито-логия». На практике их деятельность служит одной из форм

Часть П. Институциональная структура Европейского Союза

Глава 12. Европейская комиссия

контроля государств-членов за управленческой деятельностью Комиссии.

Система комитологии официализирована рядом норматив­ных правовых актов. В решении Совета от И июля 1987 г. были определены правила и процедуры, в соответствии с которыми должны осуществляться управленческие полномочия ЕК. Ре­шение предусматривает три процедуры подготовки и принятия исполнительных решений, которым соответствуют три вида ко­митетов, призванных содействовать и контролировать деятель­ность ЕК. Это, во-первых, система консультативных комите­тов, во-вторых, система управленческих комитетов и, в-тре­тьих, система регламентарных комитетов.

Наиболее простой и наименее обязательный характер для ЕК носит консультативная система. В этом случае комитет, вклю­чающий экспертов, дает заключение по проекту или досье, представленному ЕК. Это заключение не носит обязательного характера. В данном случае действительно реализуется скорее функция оказания содействия ЕК, которая может принять к сведению заключение, подготовленное комитетом (в специаль­ной литературе такого рода комитеты именуют «Комитет-1»), но не обязана следовать рекомендациям данного комитета. Си­стема «Комитет-1» применяется при принятии решений по во­просам конкуренции.

Более сложный характер носит процедура, используемая при создании комитетов управления («2А») и комитетов по регла­ментации («2В»). При использовании варианта процедуры «2А» ЕК обязана в случае негативного заключения экспертов отсро­чить сроком на один месяц исполнение принятого ею решения. В течение этого срока Совет может квалифицированным боль­шинством голосов подтвердить заключение экспертов, что вле­чет необходимость пересмотра решения с учетом замечаний, сделанных комитетом. При отсутствии решения или при отказе в подтверждении заключения комитета решение, принятое ЕК, вступает в силу. Таким образом, практически речь идет о воз­можности отсрочки введения в действие решения ЕК не более, однако, чем на один месяц. В варианте «2В» изменяется срок. В случае негативного решения комитета исполнение предписа­ний ЕК откладывается на три месяца. Однако если в течение этого срока заключение комитета не подтверждено Советом, ре­шение ЕК вступает в силу, несмотря на негативное заключение

комитета. Наконец, более жесткий характер носит система про­цедур «ЗА» и «3В». В этом случае ЕК обязана выработать реше­ние в соответствии с мерами, предусмотренными в заключении комитета. Предлагаемое ЕК решение не может быть обращено к исполнению при негативном заключении комитета или в случае отсутствия такового. В этой ситуации ЕК вправе сама направить свое предложение на рассмотрение Совета, который выносит решение квалифицированным большинством голосов, если речь не идет об изменении решения ЕК, и на основе принципа единогласия, если Совет считает необходимым внести измене­ния в проект, разработанный ЕК. При применении процедуры «ЗА» ЕК вправе ввести в действие принятый ею акт по истече­нии трехмесячного срока. При процедуре «3В» ЕК может ввести в действие свой акт по истечении фиксированного срока при условии, что Совет не вынес негативного решения.

Все комитеты состоят из представителей государств-членов и возглавляются представителем ЕК, который председательст­вует на заседаниях, но не принимает участия в голосовании. Насколько можно судить по отчетам ЕК, чаще всего на практи­ке применяется процедура управленческих комитетов, почти вдвое реже — регламентарных комитетов и еще реже — про­цедура консультативных комитетов. При этом показательно, что в тех случаях, когда на уровне Совета не достигается до­говоренность о применяемой процедуре, Совет зачастую, осо­бенно если речь идет о важной проблеме, резервирует за собой принятие окончательного решения.

Система комитетов, сформированная на базе решения Сове­та, принятого в 1987 г., вызвала довольно жесткую критику со стороны ЕК и Европейского парламента. Комиссия выражала недовольство прежде всего применением системы «3В», кото­рая создает ситуацию отсутствия вообще исполнительских ре­шений. Европейский парламент выступил с критикой системы в целом, полагая, что она отстраняет представительный орган от участия в контроле за осуществлением управленческих функций. Некоторый компромисс был найден путем достиже­ния соглашения в форме тодиз угуепсН между Европар-ламентом, Советом и ЕК от 20 декабря 1994 г. В соответствии с этим межинституциональным соглашением Парламент получил некоторые возможности контроля за принятием мер по испол­нению решений, в частности в том, что касается мер, прини-

182 Часть П. Институциональная структура Европейского Союза

маемых по исполнению актов Совета и Парламента, вотиро­ванных на основе законодательной процедуры.

Сложность и чрезмерная бюрократизация комитетской си­стемы, влекущая снижение эффективности деятельности самой ЕК, остается предметом острых дебатов. Еще к Амстердамско­му договору 1997 г. была приложена Декларация по поводу на­званного решения Совета, в которой Конференция обращается к ЕК с просьбой представить Совету предложения об измене­нии этого регламента. Предложения, внесенные ЕК, в част­ности, предусматривают упрощение комитетской системы, придание ей большей транспарентности при одновременном расширении полномочий Европарламента в области контроля за исполнительной деятельностью ЕК.

Осуществление управленческих функций предполагает также оперативное управление материальными и финансовыми ресур­сами ЕС. Поскольку ЕС согласно ДЕС обретает статус юридиче­ского лица, то принадлежащие ему прерогативы, включая такие, как заключение имущественных сделок, право владеть и распо­ряжаться имуществом, право представлять ЕС в отношениях с третьими лицами, право искать и отвечать по суду, осуществля­ются прежде всего и преимущественно Комиссией¹. Среди пол­номочий, связанных с управлением материальными и финансо­выми ресурсами, особо важное значение имеет участие Комиссии в разработке и принятии бюджета, а равно его исполнении.

Бюджет ЕС, достигающий по проекту на 2010 г. свыше 135 млрд евро, представляет собой важнейший финансовый ин­струмент проведения политики ЕС. В нем находят отражение и закрепление как оперативно-управленческие мероприятия, фи­нансируемые за счет административного бюджета, так и все иные действия, осуществляемые в различных областях экономи­ки, в сфере социального развития и др. Поскольку проект бюд­жета разрабатывается и представляется ЕК, то ознакомление с этим документом позволяет составить сравнительно полную картину основных мероприятий и программ деятельности, пред­лагаемых ЕК к осуществлению в предстоящем бюджетном году.

Предварительный проект бюджета разрабатывается админи­стративными службами, после чего каждый из институтов представляет свой проект сметы на очередной финансовый год.

¹ Европейский центральный банк является самостоятельным юридическим лицом.

Глава 12. Европейская комиссия

Обобщая эти предложения и внося в них необходимые коррек­тивы, ЕК направляет подготовленный ею проект бюджета на рассмотрение Совета. Процедура принятия бюджета отличается рядом особенностей по сравнению с обычным порядком при­нятия нормативных правовых актов. Они обусловлены прежде всего его особо важным значением.

При подготовке проекта бюджета, как и при его исполне­нии, ЕК обязана следовать определенным принципам, установ­ленным учредительными актами, и предписаниям вторичного права, а равно межинституциональным соглашениям Парла­мента, Совета и ЕК. С функциональной точки зрения все рас­ходы, предусмотренные проектом бюджета, подготовленным ЕК, подразделяются на две большие группы. Первая («груп­па А») включает административные расходы и материальное обеспечение деятельности административных служб. Вторая («группа В») объединяет все другие расходы, предусмотренные для осуществления операционных целей. Эта группа состоит из многочисленных подгрупп, которые относятся к конкретным сферам деятельности.

Исполнение бюджета осуществляется ЕК. Порядок исполне­ния в общем плане регулируется ст. 317—319 ДФЕС. Комиссия ежеквартально представляет Парламенту и Совету текущие от­четы, а по окончании бюджетного года — отчет об исполнении бюджета в целом. Текущий бюджетный год начинается с 1 ян­варя календарного года и заканчивается 31 декабря. Отчет об исполнении бюджета должен быть представлен Комиссией Парламенту, Совету и Счетной палате не позднее 1 мая года, следующего за отчетным. К отчету прилагаются аналитические документы и реестр имущества, которым владеет Союз, а также перечень его долговых обязательств.

Комиссия играет важнейшую роль в разработке долгосроч­ных финансовых планов, в формировании фондов общего и структурного характера, конкретизации основных направлений их деятельности и в управлении делами фондов. Деятельность ЕК по управлению финансами и материальными ресурсами Союза, по руководству работой структурных фондов поставлена в определенные рамки. ЕК должна строго следовать предписа­ниям, которые содержатся в финансовых регламентах и регла-ментарных актах, издаваемых при учреждении тех или иных фондов, однако в целом именно за ЕК остается руководящая роль в управлении финансовыми потоками в ЕС.

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

Комиссия, осуществляя управленческие функции, руководит Европейской гражданской (публичной) службой. Она играет важнейшую роль в ее организации, подготовке регламентарных актов, определяющих порядок формирования ЕГС, статус ее членов, условия продвижения по службе, поощрения и наказа­ния, а равно конкретное решение кадровых вопросов в соответ­ствии с действующими регламентарными актами. В ведении ЕК остается разветвленный и весьма многочисленный админи­стративный аппарат, насчитывающий свыше 38 тыс. служащих.