Участие Европейской комиссии в нормотворческом процессе

Полномочия Комиссии в этой области предусматривают инициирование, подготовку и участие в принятии и реализации решений, имеющих обязательный характер.

Комиссии принадлежит также право дачи рекомендаций и принятия заключений как по инициативе самой ЕК, так и по за­просам других институтов. Рекомендации, которые даются ЕК, имеют обычно двоякое назначение. Во-первых, они могут изла­гать программы подготовки и осуществления определенных ме­роприятий, обеспечивающих функционирование Союза и реа­лизацию целей и задач, которые перед ним стоят. Комиссия до-

нольно широко прибегает к публикации различного рода Белых к Зеленых книг, деклараций, заявлений, коммюнике и других документов, содержащих порой развернутую программу пред­стоящей законодательной деятельности или действий, направ­ленных на осуществление принятых ранее положений. Во-вто­рых, рекомендательные акты ЕК позволяют в определенной мере судить о позиции ЕК по вопросам, подлежащим урегулиро­ванию в нормативно-правовом порядке, или по вопросам, кото­рые обсуждаются другими институтами и государствами-члена­ми и по которым ЕК может занимать свою позицию.

Нередко ЕК разрабатывает и принимает весьма амбици­озные программные документы, цель которых — определить основные направления развития интеграции. Так, подготовлен­ный Комиссией Проект для Европейского Союза 2002 г. пре­дусматривал, например, осуществление ЕС троякой миссии. Во-первых, Союз должен консолидировать собственную модель экономического и социального развития. Во-вторых, добиться упрочения пространства безопасности, свободы и законности. В-третьих, взять на себя ответственность за осуществление миссии сверхдержавы. Амбициозные планы стали одной из причин провала конституционного референдума.

Что касается заключений ЕК, они могут быть предусмотре­ны непосредственно процедурой принятия решений. Так, ЕК дает свои заключения по проектам нормативных правовых ак­тов, рассматриваемых наряду с Советом Европейским пар­ламентом, на различных этапах подготовки и принятия зако­нодательных актов. Многочисленные предписания учредитель­ных договоров указывают на то, что при решении практически всех наиболее важных вопросов, отнесенных к ведению ЕС, постановления по которым принимаются Советом, запрос мнения ЕК и внесение предложений с ее стороны является, как правило, необходимым. Степень обязательности такого ро­да заключений зависит непосредственно от характера прини­маемого акта. Так, если принимается заключение по вопросам, связанным с неисполнением обязательств государствами-чле­нами, то такого рода заключение имеет обязательную силу. Что же касается заключений, которые даются ЕК в рамках за­конодательной процедуры, особенно в тех случаях, когда она предусматривает несколько чтений при прохождении проекта нормативного правового акта, то мнение, изложенное ЕК в за­ключении, в случае, если Совет считает нужным изменить

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

I пана 12. Европейская комиссия

проект акта, требует единогласного решения. Таким образом, внести изменение в проект акта Совет может лишь только то­гда, когда его поддерживают все участвующие в принятии ре­шения государства-члены. На практике рекомендации и за­ключения Комиссии могут иметь весьма существенное значе­ние в определении общей направленности деятельности Союза и оказывать определенное влияние на функционирование дру­гих институтов.

Одно из важнейших полномочий ЕК состоит в том, что именно она наделена правом законодательной инициативы. В ДЕС и ДФЕС особо подчеркивается приоритетность и значи­мость инициативы ЕК. Так, принятие решений в Европейском совете или Совете по инициативе ЕК требует специально пре­дусмотренного квалифицированного большинства. Комис­сия — инициатор и участник общей законодательной процеду­ры. Законодательный акт Союза может быть одобрен только по предложению Комиссии, кроме случаев, специально преду­смотренных учредительными актами.

Возможность инициативы Комиссии ограничивается в ос­новном лишь в сфере ОВПБ и ОПБО. Применительно к ним инициатива должна осуществляться преимущественно Высо­ким представителем по ИДПБ или им же совместно с ЕК.

Комиссия располагает собственной распорядительной вла­стью. На современном этапе она может издавать регламенты, директивы и решения, связанные с осуществлением общих по­литик, регулирующие деятельность структурных фондов, со­блюдение права конкуренции и ряд других. Количество изда­ваемых ЕК регламентов и директив намного превосходит число аналогичных актов, принимаемых Советом.

Действующий порядок принятия ЕК нормативных правовых актов и их правовой статус базируются в основном на сложив­шихся обыкновениях и практике. Определенное упорядочение предусматривает ДР. Комиссия сохраняет собственную распо­рядительную власть, но принимаемые ею решения приобрета­ют четко обозначенный статус подзаконных актов. Правом из­дания законодательных актов ЕК не наделяется. Она лишь уча­ствует в их подготовке, обсуждении и реализации. Регламенты или решения, принимаемые ЕК, являются подзаконными акта­ми и имеют практически статус управленческих решений. Это обусловливает и их место в общей системе нормативных право-

ммх актов ЕС. Исключение составляют лишь акты делегирован­ного законодательства.

В этом случае по решению Совета и Европарламента преду­сматривается возможность наделения Комиссии правом изда­ния делегированных регламентов, которые позволяют в строго очерченных рамках вносить изменения в законодательные акты или дополнять их. На практике речь идет о делегировании са­мих законодательных полномочий, хотя и по строго ограничен­ному кругу вопросов, определяемых совместно Советом и I {вропарламентом.