ТЕМА 6. СИСТЕМА ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Історичний досвід державного управління в Україні. Головними ознаками існування державності у ранньосередньовічному суспільстві сучасні історики вважають наявність влади, відчуженої від народу, розселення населення за територіальним (а не племінним) принципом і стягнення данини для утримання влади. Відповідно до наведених складових державності початок державного життя в Україні датується IX століттям. З Новгородського літопису відомо про князювання в Києві у цей період Аскольда і Діра. Саме Київська земля стала етнокультурним, політичним і соціальним державним організмом, навколо якого наприкінці IX ст. почала формуватися величезна імперія - Київська Русь. Київська Русь була ранньофеодальною державою з аристократично-демократичним режимом. Київська Русь не була державою в сучасному розумінні цього поняття: вона не мала централізованого управління, розгалуженої бюрократичної системи [12, с. 58].

Верховну владу представляли: Великий київський князь, Народне віче, Боярська Рада, Княжі з’їзди.

Компетенція великого князя: охорона кордонів, керівництво військом, збір данини, судочинство щодо васалів, дружинників, дипломатична діяльність, скликання княжих з’їздів, видання уставів та інших законодавчих актів, будівництво шляхів та ін.

Компетенція віча: захист міста від нападу ворогів, організація походів за участю ополчення, обрання князя, укладення ряду (договору) з князем і ін.

Місцеве самоврядування: сільська община - верв. Об’єднувала кілька сіл, мала землю у колективній власності, захищала права громадян у відносинах з іншими общинами, боярами, представниками державної влади.

Галицько-Волинська держава виникла внаслідок об’єднання Волинського і Галицького князівств. У Галицько-Волинській державі встановилася двірсько- вотчинна система управління. Потужний вплив на систему управління має західна традиція урядування.

Князь уособлював законодавчу, виконавчу і судову владу. Однак він був залежним від соціальної верхівки - боярської олігархії, яка вважала себе представником усього населення. Князь був змушений залучати бояр до управління державними справами (боярська дума).

Територія Галицько-Волинської держави поділялася на волості. Управляли цими територіальними одиницями за дорученням князя великі землевласники-волостелі. Вони володіли адміністративними, воєнними та судо­вими повноваженнями. Місцеве самоврядування: у містах - німецьке (Магдебурзьке) право - податкова та судова незалежність, право власності на землю, пільги ремісникам, торговцям та ін.; у селах - німецьке та волоське право (суб’єкт управління - староста), громаду подає війт.

У XIV ст. історичні події розвивались у несприятливому для України напрямі: Галичина потрапила до складу Польської держави, а Волинь і Наддніпрянщина перейшли під владу Великого князівства Литовського. Литовське панування внесло ґрунтовні зміни в устрій України. Вся влада у ньому була сконцентрована в руках великого князя, який користувався майже необмеженою владою (він володів законодавчою, виконавчою, військовою і судовою владами) [12, с.64].

При великому князеві функціонувала рада (пани-рада, господарська рада), яка складалася з найвпливовіших васалів князя. Згодом до неї стали входити впливові державні особи (достойники), а також католицькі ієрархи. Будучи дорадчим органом при князеві, рада значно обмежувала владні повноваження князя, який залежав від військової та фінансової допомоги членів цієї ради. У ситуації, коли великий князь був одночасно і королем польським, рада взагалі ставала вищим державним органом держави.

Наприкінці XV ст. у Великому князівстві Литовському з'являється ще один вищий орган влади представницького типу - сейм. У цьому органі парламентського типу головну роль відігравала шляхта, яка прагнула досягти рівня польської шляхетської демократії.

Козацько-гетьманська держава XVII ст. поклала початок періоду формування самоврядної Української держави. Упродовж 1648-1657 рр. Б. Хмельницькому вдалося створити українську національну державу, сформувати органи державного і місцевого управління. Фактично влада перейшла до нового державного інституту - Війська Запорозького. Система державного управління складалась із трьох рівнів: генерального, полкового, сотенного.

Вищим органом влади був Генеральний уряд, повноваження якого поширювалися на всю територію Війська Запорозького. Він був головним розпорядчим, виконавчим та судовим органом держави. Генеральний уряд очолював гетьман з його найближчими помічниками, які складали раду генеральної старшини при гетьманові. Гетьман був главою держави, наділений широкими державними повноваженнями для виконання політичних, військових та фінансових функцій.

Генеральна старшина здійснювала керівництво окремими сферами державного життя. Вище за неї були лише збори всього війська - Військова, або Генеральна рада, яка вирішувала найважливіші військові та політичні справи. Та оскільки вона не була постійно діючим органом (її скликали тільки для вирішення найважливіших справ), то поступово зростала роль Старшинської ради як більш оперативного органу державного управління. До неї входили посадові особи, люди переважно освічені та досвідчені в політиці. Старшинська рада вирішувала політичні, економічні, військові та інші важливі питання державного життя, а її ухвали були обов'язковими для гетьмана.

На території полків уся адміністративна, військова та судова влада належала полковникам і сотникам, а в окремих населених пунктах - отаманам. Головною силою Козацької республіки було Низове Військо Запорозьке, яке

являло собою рівноправну общину. Управління общиною здійснювала Загальна рада, котра вирішувала всі найважливіші питання зовнішнього та внутрішнього життя. Вищою посадовою особою Низового Війська Запорозького був кошовий отаман. Поділу влади не існувало, бо кошовий отаман поєднував у своїх руках військову, адміністративну, судову та духовну влади.

Всі інші соціальні стани та групи визнали державне керівництво стар­шини, маючи самоврядування в межах своїх громад - сільських і міських. У містах діяло самоврядування, на чолі якого стояли обрані війти, хоча козацька адміністрація подекуди усувала міську владу, замінюючи її військовою.

Дуже складний і важкий період в історії України розпочався після смерті Богдана Хмельницького. Наприкінці XVII ст. він завершився сумною подією - поділом України між Польщею, Росією та Туреччиною. З цього часу розпочався більш як столітній процес поглинання Козацько-гетьманської держави, яка потрапила у політичну залежність від Москви після Переяславської ради.

На під російських українських землях після остаточної ліквідації гетьманського правління (1764 р.), знищення Запорізької Січі (1775 р.), скасування полково-сотенного адміністративного устрою (1781 р.) були утворені Київське, Чернігівське і Новгород-Сіверське намісництва (губернії), з’єднані в одному Малоросійському генерал-губернаторстві.

На західноукраїнських землях у складі Австрійської імперії та Австро- Угорщини система органів державної влади і управління мала суттєві відмінності [12, с. 81].

Процес упровадження імперських структур влади в Україні почався ще в 1770-х роках, а остаточної форми набув у 1830-х роках. Результатом гу­бернської реформи Катерини II став виданий у 1775 р. документ, що мав назву «Керівництво для управління губерній Всеросійської імперії». Він установлював однаковість устрою губерній, регулював питання діяльності губернаторів і губернських управлінь. «Керівництво...» визначало структуру управління в губерніях і повітах, штати, чини, права й обов'язки, розмежувавши адміністративні, судові та фінансові установи.

Головним органом державного управління в губернії стало губернське правління, очолюване губернатором. Йому належала вся повнота виконавчої влади, контроль за діяльністю всіх установ і посадових осіб губернії, практична реалізація урядових указів і розпоряджень, забезпечення порядку в губернії. За структурою і функціями повітові установи мало чим відрізнялися від губернських, але комплектувалися по-іншому. Фактично вся виконавча влада в повіті належала становій організації дворянства - повітовому дворянському зібранню. Нова система державного управління імперії негативно впливала на місцеве самоврядування. Більшість українських міст, втративши магдебурзьке право, перейшла у підпорядкування губернської адміністрації.

Суспільно-політичний устрій в Західній Україні у другій половині XIX - поч. XX століть розвивався під впливом утвердження і розвитку тут капіталізму. З'являлися нові елементи і в державному управлінні, посилювалися

буржуазні тенденції в розвитку права. Однак державно-адміністративний механізм зберігав цілий ряд феодальних пережитків. Австро-Угорська монархія повністю ігнорувала прагнення українського народу до національного самовизначення і самостійності, результатом чого була обмеженість участі українців у системі державного управління краю.

Перша світова війна значно загострила політичні, соціально-економічні суперечності в Росії, радикалізувала настрої народних мас. Все це та ще й військові невдачі на фронті прискорили вибух революції у лютому 1917 року. Питання державного самовизначення України з перших днів Лютневої революції привело до започаткування національним конгресом, що відбувся 6-8 квітня 1917 р., загальноукраїнського громадсько-політичного центру Центральної Ради.

Перший Всеукраїнський з’їзд Рад у Харкові проголосив радянську владу в Україні і започаткував радянську систему державного управління.

22 січня 1918 р. Центральна Рада ухвалює Четвертий Універсал, яким проголошує УНР “самостійною, ні від кого не залежною, вільною, суверенною державою українського народу..У березні 1919 р. була прийнята Конституція УРСР, згідно з якою Центральними органами влади визначалися: Всеукраїнський з’їзд робітничих, селянських та червоноармійських депутатів, Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет, Рада Народних Комісарів. Органи влади на місцях: з’їзд губернської, повітової чи волосної ради, виконкоми рад [12, с.105].

У січні 1937 р. - затвердження 3-ї Конституції республіки, згідно з якою створені Верховна Рада України, Президія Верховної Ради, Рада Народних комісарів. У повоєнний період було здійснено декілька спроб реформування системи державного управління (“хрущовські реформи”).

Кінець 50-х середина 60-х рр. - функціонування рад народного господарювання - посилення ролі територіальних органів влади.

Політика перебудови у 80-ті роки спрямовувалася на демократизацію радянського суспільства, здійснення курсу на реформування радянської політичної системи, органів державного управління.

У 1991 р. - створена незалежна Українська держава.

Конституційна модель розподілу влади в Україні.

У правовій демократичній державі єдина система органів державної влади побудована за так званим "принципом поділу влади". В реальній політико-правовій практиці має місце не поділ влади, а структурне відокремлення й функціональна спеціалізація окремих ланок державного механізму. Державна влада є цілісна, суверенна й неподільна. Тобто йдеться про поділ не влади, а функцій здійснення цієї влади. І не лише про поділ, а й про взаємодію даних функцій. Тому принцип поділу функцій влади доцільно тлумачити як визнання того факту, що державна влада реалізується через певні види державних органів.

Принцип поділу влади передбачає структурну диференціацію трьох рівно значущих основних функцій держави: законодавчої, виконавчої, судової.

Згідно із ст. 6 Конституції України, розрізняють органи законодавчої, виконавчої і судової влади. Кожний з цих видів є підсистемою єдиної системи державних органів України.

Законодавча влада — це делегована народом своїм представникам у парламенті (Верховній Раді) державна влада, що має виключне право приймати закони. Коло функцій законодавчої влади широке й охоплює найважливіші питання державного життя. Зокрема, правові акти парламенту визначають всю систему поділу функцій влади та взаємодії владних інститутів.

Виконавча влада — це система органів, які спеціально створюються державою для виконання функцій управління й забезпечення нормального функціонування державної влади та суспільства шляхом реалізації нормативно- правових актів.

Судова влада — незалежна влада, що охороняє право, виступає арбітром у спорі про право, відправляє правосуддя. Юрисдикція судів поширюється на всі правові відносини, що виникають у державі [17].

За Конституцією України до системи державних органів також входить і відповідно бере участь у розподілі владних функцій глава держави — Президент України. Визначення статусу Президента України як глави держави підтверджують особливість і багатофункціональну сутність цієї державної посади.

Загальну систему функцій Президента України на сучасному етапі складають:

1) забезпечення єдності державної влади. Глава держави уособлює державну владу в цілому, об'єднує всі гілки державної влади, забезпечує спрямованість їхньої діяльності в спільному напрямі. Президент здійснює погоджувальну функцію стосовно діяльності різних гілок державної влади, виступає в ролі арбітра в разі виникнення непорозумінь між законодавчою і виконавчою гілками влади;

2) представницька функція. Президент України представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори й укладає міжнародні договори України;

3) кадрова функція. Глава держави бере участь у призначенні на посаду Прем'єр-міністра України, у призначенні і звільненні Генерального прокурора України, голови Служби безпеки України та інших.

А також Президент виконує ряд функцій по забезпеченню державного суверенітету й національної безпеки України, реалізації основних прав і свобод громадян, нормотворчості та інші.

Президент України обирається на підставі основних виборчих принципів (загальними, рівними і прямими виборами при таємному голосуванні) на строк

5 років. Президентом може бути громадянин України не молодше 35 років, який не менше 10 останніх років перед днем виборів проживає в Україні, має виборчі права і володіє українською мовою. Одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд.

Повноваження Президента України починаються з моменту складення ним присяги народові України на урочистому засіданні Верховної Ради. Приведення Президента України до присяги здійснює Голова Конституційного Суду України.

Потрібно звернути увагу на те, що для виконання своїх повноважень

Президент видає акти нормативного або індивідуального значення - укази і розпорядження.

Розмежування законодавчої, виконавчої і судової влади є поділом державної влади по горизонталі.

По вертикалі влада розподіляється між усіма органами та посадовими особами, що належать до тієї чи іншої гілки влади.

Зміст принципу поділу функцій влади в контексті конституційної моделі організації та функціонування державного механізму в Україні має полягати в наступному:

• структурно-функціональна визначеність кожного з державних органів, наявність в них власної компетенції, встановленої у спосіб, який не допускає домінування одного органу державної влади над іншим і довільне втручання їх у діяльність один одного, а також наявність системи відносин взаємоконтролю і противаг, що урівноважують один одного. Сказане особливою мірою стосується органів законодавчої та виконавчої влади, між якими має бути забезпечений баланс повноважень, що не допускає перенесення центру прийняття владних рішень, а тим більше всієї повноти влади на одного з них;

• гілки влади можуть мати різні джерела формування; кожна із гілок влади може мати свій термін повноважень, який не збігається з термінами повноважень інших гілок влади;

• закони повинні мати вищу юридичну силу і прийматись тільки законодавчим органом — Парламентом;

• виконавча влада має забезпечувати в основному виконання законів і тільки обмежено здійснювати нормотворчу функцію;

• судові органи незалежні й у межах своєї компетенції функціонують самостійно;

• владні гілки є автономними, водночас вони мають діяти узгоджено, не порушуючи принципу єдності державної влади.

Принцип поділу влади доповнюється і поглиблюється системою "стримувань і противаг". Система стримувань і противаг — це сукупність законодавчо закріплених повноважень, засобів, форм, методів, процедур, призначених для забезпечення реалізації принципу розподілу влади, недопущення домінування будь-якої гілки влади і досягнення динамічної стабільності між ними [17].

Предметом їх взаємовідносин є найбільш важливі сфери суспільного життя, які згідно з Конституцією потребують спільних дій органів законодавчої та виконавчої гілок державної влади, або кожної з них окремо, але стосовно одна одної. Такими є: законодавчий процес; бюджетний процес; здійснення парламентом функції контролю, в тому числі за дотриманням прав і свобод

людини; здійснення органами державної влади кадрової політики; дострокове припинення повноважень органів державної влади; визначення основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики; введення режиму воєнного чи надзвичайного стану та інші функції.

Зазначена система допускає конкуренцію різних органів влади, наявність засобів для їх взаємного стримування і підтримування відносної рівноваги сил. Особливість функціонування системи стримувань і противаг полягає в тому, що, з одного боку, ця система сприяє співробітництву і взаємному пристосуванню органів влади, а з іншого боку — створює потенціал для конфліктів, які найчастіше вирішуються шляхом переговорів, угод і компромісів.

Суб'єктами системи стримувань і противаг за Конституцією України є Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Конституційний Суд і Верховний Суд України. Дана система виражається насамперед через повноваження цих органів, що включають суворо визначені взаємні обмеження.

У Конституції України передбачені такі механізми системи "стримувань і противаг" (тобто спільні дії та взаємний контроль органів гілок влади України):

1. У законодавчому процесі:

• Верховна Рада приймає закони, Президент підписує їх або ж накладає вето (ст. 106 Конституції);

• Конституційний Суд контролює відповідність Конституції законів та інших правових актів Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим (ст.150 Конституції).

2. У бюджетному процесі (бюджет затверджує Верховна Рада, Кабінет Міністрів України пропонує проект бюджету та звітує про його виконання (ст. 116 Конституції).

3. У визначенні основних напрямів внутрішньої та зовнішньої політики України (Верховна Рада приймає рішення про схвалення програми діяльності Кабінету Міністрів, визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики, які репрезентують Кабінет Міністрів та Президент).

4. У кадровій політиці (спільні дії з призначення на ключові посади в державі: Прем'єр-міністра; Генерального прокурора, голову Служби безпеки України, голову Антимонопольного комітету, голову Національного банку, голову Фонду держмайна, голову Державного комітету телебачення і радіомовлення, членів Центральної виборчої комісії тощо.

• участь Верховної Ради і Президента у формуванні Ради Національного банку України (призначення половини складу — Верховною Радою і Президентом) (ст. 85 і 106 Конституції); Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (призначення половини складу — Верховною Радою і Президентом) (ст. 85 і 106 Конституції); Конституційного Суду (Президент, Верховна Рада та з'їзд суддів України призначають по шість суддів Конституційного Суду України) (ст. 148 Конституції).

5. У достроковому припиненні повноважень:

• Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину (ст. 111 Конституції);

• Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо:

а) протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій;

б) протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України;

в) протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України приймається Президентом України після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій у Верховній Раді України;

• Верховна Рада України (за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України) може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію щодо недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (ст. 87 Конституції);

• Верховна Рада може висловити недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади (ст. 85 Конституції);

• Верховна Рада може достроково припинити повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції або законів (ст. 85 Конституції) України [9].

Отже, роль системи стримувань і противаг у взаємодії між органами державної влади в Україні є досить вагомою, оскільки проектує інтеграційний механізм (узгоджувальні процедури і інститути, а також механізми співпраці у здійсненні тих чи інших функцій держави) та систему взаємного контролю трьох гілок влади.

Чинна Конституція України закріпила якісно нову організацію державної влади. Відмовившись від ієрархічної, вертикальної системи організації державної влади, яка існувала в Україні до здобуття незалежності, вона сприйняла загальновизнаний принцип організації державної влади — принцип поділу її на законодавчу, виконавчу і судову.