Гражданство и права человека

Особый интерес вызывает введение гражданства Европейского союза. Это поистине беспрецедентный шаг в истории как института гражданства, так и межгосударственных структур. Ни одна из региональных организаций, существующих в мире, не говоря уже о международной организации классического образца, не знает гражданства на практике и не признает его юридически. Что же можно считать побудительными мотивами его провозглашения Маастрихтским договором?

Идея установления гражданства в сообществах не нова. Она была предметом дискуссий о природе сообществ, проводившихся еще во время подготовки Римских договоров 1957 г. Внимание к ней стало проявляться вновь в конце 70-х годов, когда получил популярность лозунг «Европа граждан», а затем в связи с составлением Единого европейского акта 1986 г. Однако тогда этой проблеме не придавалось особого значения и рассматривалась она больше как дело не очень близкого будущего. Иная ситуация сложилась на этапе переговоров и обсуждения вопроса о трансформации сообществ в Европейский союз. Не без влияния федералистских настроений о гражданстве заговорили как о символе нового состояния интеграции, отражении и взаимопереплетении экономических и политических факторов.

Само по себе гражданство утверждалось не на пустом месте. Еще в учредительных договорах провозглашалось намерение создать в Европе союз народов, что давало основание для подхода к сообществам с позиции человеческого измерения. Сообщества, по существу, хотя и не формально, присоединились к Европейской конвенции о зайдите прав человека и основных свобод 1950 г. В 1989 г. Европар-ламент принял Заявление об основных правах и свободах человека. В этом документе, состоящем из 24 статей, зафиксирован классический перечень основных прав и свобод, к которым добавлены социальные права, предусмотренные учредительными договорами.

Маастрихтский договор прежде всего провозгласил сам принцип гражданства Европейского союза (ст. 8). Но этот принцип нуждался в конкретизации и прежде всего в ответе на вопрос о том, кто считается гражданином Союза. В Договоре дано уточнение, согласно которому им является каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена. Однако тут же возникал вопрос – как определять наличие такого гражданства. Поскольку статьи Договора не давали должного ответа, в качестве приложения к Договору была принята Декларация о гражданстве государства-члена.

В сущности, Декларация представляет собой отсылку к национальному праву. В ней устанавливается, что вопрос о гражданстве индивидуума регулируется исключительно правом соответствующего государства-члена: «...везде, где в Договоре, учреждающем Европейский союз, сделаны ссылки на граждан государств-членов, вопрос о том, имеет ли данное лицо гражданство какого-либо государства-члена, решается исключительно на основе национального законодательства соответствующего государства-члена». Входящие в Европейский союз государства могут заявить в порядке информации, кого следует рассматривать их гражданами, исходя из целей Союза, с помощью декларации, передаваемой на хранение в аппарат Председательствования (в Европейском союзе), и могут при необходимости вносить поправки в любую такую декларацию. Европейский союз не мог оказывать никакого воздействия на право и политику государства-члена в этом вопросе.

По всем юридическим канонам гражданство означает, что гражданин Союза, с одной стороны, обладает всеми правами, вытекающими из Договора, а с другой – должен выполнять возложенные на него обязанности. В Договоре права, свободы и обязанности не составляют отдельного раздела, они регулируются в основном по сферам деятельности Союза, но в связи с трактовкой вопроса о гражданстве выделяются в некоторые новые положения.

Прежде всего расширяются права и свободы в сфере передвижения в границах Европейского союза. Каждому гражданину Союза обеспечивается право свободно передвигаться и постоянно проживать на территории государств-членов с учетом ограничений и условий, предусмотренных Маастрихтским договором, и в соответствии с положениями, принятыми для его осуществления.

Весьма существенно, что в Договоре особо закрепляются политические права гражданина Союза, проживающего на территории государства-члена, гражданином которого он не является. Имеются в виду в первую очередь избирательные права.

Раньше смена местожительства, ведущая к тому, что гражданин одного из государств – членов Сообщества оказывался на территории другого, не сопровождалась предоставлением избирательных прав по новому местожительству. В результате такие лица оказывались исключенными из процесса формирования властных структур на любом территориальном уровне. После Маастрихта положение изменилось. Каждый гражданин Союза, проживающий в государстве-члене, гражданином которого он не является, имеет право избирать и быть избранным на муниципальных выборах на тех же началах, что и гражданин данного государства (п. 1 ст. 8 «Ь» Маастрихтского договора). Это решение представляется вполне адекватным, поскольку такой человек может владеть имуществом, уплачивать налоги, участвовать в местных инициативах, но прежде был лишен права определять состав муниципальных органов, решающих локальные вопросы.

Муниципальный уровень, однако, остается в национальном масштабе территориальным пределом предоставления гражданину Союза, но негражданииу государства, в котором он проживает, избирательных прав. Ни активного, ни пассивного права на выборах в национальный парламент такой гражданин Союза не получил. В масштабах государства он приравнивается к другим иностранцам, исключаемым из процесса формирования высших властных структур.

Однако на следующем, теперь уже наднациональном уровне избирательные права у гражданина Союза, но неграждаиина данного государства снова появляются. Такому лицу предоставляется право избирать и быть избранным в Европарламент по местожительству на равных началах с гражданами данного государства (п. 2 ст. 8 «Ь» Маастрихтского договора). Впрочем, иное решение было бы труднообъяснимым, поскольку речь идет о выборе в высший представительный орган всего Европейского союза.

Далее, гражданин Европейского союза обладает правом на дипломатическую и консульскую защиту на территории третьего государства, в котором его государство не имеет своего собственного дипломатического или консульского представительства, на тех же условиях, что и гражданин государства-члена, у которого такое представительство существует (ст. 8 «с» Маастрихтского договора).

И наконец, за гражданами Европейского союза закреплены отдельные права по отношению к некоторым институтам Союза. Впрочем, наличие гражданства Союза здесь необязательно. Речь идет о двух таких правах: во-первых, о праве обращаться, индивидуально или совместно с другими гражданами или лицами, с петицией в Европейский парламент по вопросу, который входит в его компетенцию, а во-вторых, о праве обращаться к омбудсману с жалобами, касающимися случаев плохой организации деятельности институтов и органов сообществ и Союза, за исключением Суда или Суда первой инстанции, выступающих в своей судебной роли.

Введение единого гражданства несомненно серьезно укрепило идею развития Европейского союза в направлении, ведущем к федеративному государственному устройству. Как известно, гражданство рассматривается в науке конституционного права в качестве одного из важных атрибутов государства. По сути дела, гражданство есть не что иное, как связь человека с государством, влекущая за собой права и обязанности с обеих сторон. В федеративных государствах могут существовать особые правоотношения между гражданином и субъектами федерации, что дополняет и расширяет правовой статус человека. Наличие гражданства сегодня все чаще относится к важным личностным правам, гарантирующим как на центральном, так и на местном уровнях необходимые условия жизни людей.

Гражданство Европейского союза имеет и иные обоснования, правда, больше идеологические, чем юридические. Через этот институт осуществляется идея, провозглашенная еще при создании сообществ. Замысел объединенной Европы с самого начала включает намерение сделать одним из краеугольных камней чувство общности у людей из разных стран, установить и налаживать стабильные связи, даже формальные, способствующие формированию такой общности. Если люди будут видеть в Европе сообщество народов, а не только государств, у интеграции появятся более прочные корни, а Европейский союз прибавит собственной идентичности. В этом аспекте недооценивать значение единого гражданства Союза было бы неверно. Но несомненный идеологический эффект гражданства не следует переоценивать.

Правовые последствия установления единого гражданства Европейского союза, в том виде, как это сделано в Маастрихтском договоре и на его основании, носят куда более скромный характер. Гражданство Союза находит отражение лишь в некоторых, сравнительно узких сферах жизни. Права, которыми наделены граждане Союза, могли бы быть предоставлены им и без того, чтобы вводить институт гражданства. Пожалуй, самое важное состоит в том, что с этим институтом появился хороший плацдарм для развертывания потенциала, заключенного в Европейском союзе.

Установление гражданства Европейского союза не исчерпывает, разумеется, проблему основных прав и свобод человека. Более того, в Маастрихтском договоре явно прослеживается намерение выйти за прежние, ставшие теперь уже узкими рамки статуса человека в сообществе. Основное изменение выражается в том, что если в учредительных договорах речь шла об ограниченном круге прав и свобод, связанных с созданием общего рынка, то теперь речь идет о правах и свободах человека в их классическом восприятии.

В Маастрихтском договоре нет перечня прав и свобод человека, признаваемых в Европейском союзе. Нет изменений и дополнений статей учредительных договоров по этому вопросу. Видимо, отдавая себе отчет в трудностях, которые возникли бы на пути подробного перечисления прав и свобод человека и особенно придания им конституционного ранга, составители Договора назвали в статье «F» три «адреса». Во-первых, это те права, которые содержатся в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., во-вторых, это права и свободы, вытекающие из конституционных традиций, общих для государств-членов, а в-третьих, это права и свободы, выводимые из общих принципов права.

Обращает на себя внимание введение института омбудсмапа. В соответствии со своими обязанностями, омбудсман проводит расследования, для которых он находит основания, либо по своей собственной инициативе, либо на основании жалоб, представляемых ему непосредственно или через члена Европейского парламента, за исключением случаев, когда заявленные факты являются или уже были предметом судебного разбирательства.

В настоящее время вопросы развития и защиты основных прав и свобод человека приобретают еще более важное значение в развитии Европейского союза. При этом в рамках Союза активно обсуждаются два направления развития: 1) включение полного каталога основных прав и свобод в готовящийся на Межправительственной конференции новый договор; 2) присоединение Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Вполне вероятно, что в перечень условий для вступления новых государств в Европейский союз будут включены жесткие требования соблюдения стандартов Совета Европы в отношении прав и свобод человека.