Правовая природа Европейского союза

Как уже не раз отмечалось, интеграция в Западной Европе до Маастрихта носила преимущественно экономический характер и все ее предшествующие этапы подтвердили это. В сфере экономики были последовательно созданы ЕОУС, ЕЭС, Евратом. Реформы, проведенные в последующие годы, касались прежде всего организационных дел (слияние институтов сообществ, повышение роли Ев-ропарламента и т.п.). Все три сообщества сохранялись, хотя постепенно ЕЭС на практике все более отчетливо доминировало в рамках триады, а ЕОУС и Евратом, представляя частные, секторальные интеграционные структуры, отходили на задний план. Механизм интеграции не претерпел кардинальных перемен после принятия Единого европейского акта, который в принципе пошел путем, определенным в Парижском (1951) и Римских (1957) договорах. Под этим углом зрения Маастрихтский договор должен был стать важной вехой в развитии интеграции, ее принципиально новым рубежом, обозначившим сущностные перемены в характере, формах и методах деятельности европейских сообществ.

Однако на практике значение Маастрихтского договора было совсем не таким, о каком мечтали поборники федералистского подхода к интеграции. Широковещательные декларации о единстве государств-членов далеко не всегда были реализованы. Поэтому вопрос о том, каковы же, собственно, правовые последствия Договора, представляется далеко не столь простым, как это может показаться на первый взгляд. Если с таким вопросом обратиться к любому читателю, то нет сомнений в том, что ответ будет однозначным: Маастрихтским договором был учрежден Европейский союз. И это значит очень многое, поскольку вроде бы достигнута цель, которая в общем виде выдвигалась еще на заре интеграции, а в Едином европейском акте формулировалась как вполне зримая и непосредственная задача. Правда, о том, как будет выглядеть сам Союз, тогда не говорилось. Но имелось в виду, что произойдет событие всемирно-исторического значения.

Маастрихтский договор провозгласил решимость его участников обозначить новый этап в развитии европейской интеграции, начавшийся с учреждением европейских сообществ, осознание ими исторического значения прекращения разделенности Европейского континента и необходимости создания прочных основ для строительства будущей Европы (см. преамбулу). Но сразу же бросалось в глаза, что подписание Маастрихтского договора прошло как-то без особого подъема, можно сказать, несколько буднично. Как уже говорилось, процесс ратификации показал, что в ряде стран создание Европейского союза было встречено с непониманием и даже несогласием значительной части населения. У идеи более тесной интеграции появились не только новые союзники, но и новые противники. И это объяснимо: создание Европейского союза произошло на конкретном историческом фоне, характеризовавшемся как различием национальных интересов государств-членов, так и разной степенью их готовности к новым виткам интеграции.

То, что зафиксировано в Маастрихтском договоре, можно рассматривать как некий компромисс и своего рода полумеру по сравнению с тем, что могли ожидать наиболее ревностные поборники идеи единения Европы. Известно, что Европейский союз виделся ими до Маастрихта как почти полное слияние двух линий развития. С одной стороны, речь шла о дальнейшем сближении сообществ на базе единого рынка, а с другой – о соединении сообществ с так и не реализовавшимся в намечавшихся масштабах Европейским политическим сотрудничеством, о создании некоего экономико-политического единого комплекса. Однако эти и подобные им планы не были осуществлены, так как явно расходились с реальной ситуацией, сложившейся в сообществах в целом и практически в каждом государстве-члене в отдельности.

В этой связи следует отметить, что Маастрихтский договор, и особенно торжественные декларации, звучавшие в связи с его подписанием, определенно страдают завышенностыо намерений. Это наглядно проявляется в самой конструкции Европейского союза. Его зачастую сравнивают с храмом, покоящимся на трех опорах, или используется образ дома, собираемого из трех главных строительных компонентов. Сами по себе такие сопоставления не могут вызывать возражений. Однако нельзя согласиться с тем, что в качестве равнозначных опор или строительных компонентов изображают феномены, которые практически, да и строго формально не являются равноценными. Получается, что как сообщества, так и две новые сферы политического сотрудничества, которыми сообщества дополнены, – это чуть ли не три одинаковые «опоры» или три «строительных компонента». Рисуемая таким путем картина может ласкать взор составителей Договора, но она искажает действительность. У названных опор и строительных компонентов различные качественные характеристики, не позволяющие ставить их на один уровень.

Сообщества – это первооснова и фундамент Европейского союза, его несущая конструкция. Формулировка, в соответствии с которой Союз создается на базе сообществ (ст. «А» Маастрихтского договора), подтверждает это. Сообщества «дополняются» двумя другими компонентами (опорами), которые названы в Маастрихтском договоре: 1) «сферами политики», под чем понимается общая внешняя политика и общая политика безопасности; 2) «формами сотрудничества в соответствии с настоящим договором». Здесь имеется в виду сотрудничество в области правосудия и внутренних дел.

Маастрихтский договор никоим образом не изменяет и даже вообще не затрагивает действующие положения о правосубъектности всех трех сообществ: она сохраняется в полном объеме. Все три сообщества полностью сохранили свой статус. Что же касается вопроса о правосубъектности Европейского союза, то он как бы остался за кадром. Строго говоря, Договор не содержит ни одного положения, четко квалифицирующего статус Союза. Весьма трудно косвенно толковать отдельные статьи Договора. Не дала ответа на вопрос и последующая практика, в том числе практика Суда европейских сообществ. Нет больших сдвигов в научной сфере, в которой до сих пор идут нескончаемые споры, пока что не приведшие к сколь-нибудь существенным результатам.

Неясность усиливается тем, что, умалчивая об общей правосубъектности Европейского союза, Маастрихтский договор тем не менее содержит положения, говорящие о его определенной международной правосбуъектности. Так, в статье «О» устанавливаются правила приема в Союз, а государства, в него входящие, именуются членами Союза. Договор не переносит на Союз полномочия, которыми наделены сообщества, однако предусматривает некоторую компетенцию Союза в сферах общей внешней политики и общей политики безопасности, внутренних дел и правосудия. Европейский союз не выступает как единое целое в международных организациях, где действуют его государства-члены, однако, согласно пункту 1 статьи «J».5, председательствующее государство-член представляет Союз в вопросах, отнесенных к общей внешней политике и политике безопасности. Последнее положение позволяет государствам-членам, не входящим в ту или иную международную организацию, быть тем не менее представленными в ней.

Различие между Европейским союзом особенно отчетливо проявляется в том, что в Маастрихтском договоре нет даже намека на то, что в государствах-членах Союзу предоставляется правоспособность, признаваемая национальными законодательствами за юридическими лицами. Европейскому союзу тем самым отказано в праве приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество и выступать стороной в судопроизводстве. Никаких позиций в национальном праве у него нет.

Статус любого субъекта права так или иначе зависит от его назначения. Но и в этом отношении Маастрихтский договор весьма расплывчат. Он не очень четко определяет суть и ролевые функции Европейского союза. Его задача сформулирована следующим образом: «организовать, с помощью методов, характеризуемых сплоченностью и солидарностью, отношения между государствами-членами и между их народами» (ст. «А»).

Более полное, но не исчерпывающее представление о функциях Союза можно получить из перечня его главных целей. Союз призван:

содействовать устойчивому и гармоничному экономическому и социальному прогрессу, особенно путем создания пространства без внутренних границ, экономического и социального сплочения и создания Экономического и валютного союза, в конечном счете включающего введение единой валюты;

способствовать утверждению его индивидуальности на международной арене, особенно путем осуществления общей внешней политики и общей политики безопасности, включая возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной политики, которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны;

усилить защиту прав и интересов граждан государств-членов посредством введения гражданства Союза;

развивать тесное сотрудничество в области правосудия и внутренних дел;

полностью сохранять достигнутый уровень интеграции и опираться на него, чтобы определить посредством применения предусмотренной процедуры, в какой мере политика и формы сотрудничества, сформулированные Маастрихтским договором, нуждаются в пересмотре для обеспечения эффективности механизмов и институтов сообществ (см. ст. «В»).

Как видно, Европейскому союзу было предписано развивать свою деятельность в самых разных направлениях, решать задачи, возникающие в различных сферах интеграции. При этом нельзя не обратить внимание на весьма важное обстоятельство, отличающее его от других межгосударственных союзов: он продолжает развивать и укреплять своеобразный, «гибридный» характер, заложенный в европейских сообществах. С известной долей условности можно сказать, что, в то время когда традиционные межгосударственные союзы сохраняют и закрепляют незыблемые качества суверенной государственности своих участников, Европейский союз, с одной стороны, оставляет незатронутыми наднациональные черты сообществ, на которых он прежде всего строится, а с другой – подготавливает условия для укрепления сотрудничества в политической сфере. Стоит отметить также, что в Союзе действует единая институционная система, призванная обеспечивать согласованность и преемственность всей его деятельности.

То, что Маастрихтсий договор, создавший Европейский союз, шел по пути, проложенному первыми учредительными договорами, привело к тому, что, хотя правовая природа Союза отлична от сообществ, «не дотягивает» до них, Союз в то же время выходит за рамки традиционного межгосударственного союза, создаваемого для решения конкретных политических задач. По ряду параметров Европейский союз продолжает развивать принципы союза особого типа, впервые предложенные мировой практике с появлением европейских сообществ. Отношения между государствами-членами организуются не на том уровне интеграции, который достигнут в сообществах.

Другая характерная черта Европейского союза, также унаследованная от сообществ, состоит в том, что он создан для решения глобальных долгосрочных задач, носящих комплексный характер. Это отнюдь не конъюнктурное межгосударственное образование, которое нередко встречается в мировой практике, когда того требуют интересы частного характера, например, совместного пользования природными ресурсами (реками, водоемами, морскими богатствами и т.д.), реализации общих проектов в сфере культуры, региональных связей. Европейский союз выходит далеко за рамки временных оборонительных союзов и даже многосторонних систем коллективной обороны, которые порой быстро создаются, но столь же быстро распадаются.

Важно иметь в виду еще одно обстоятельство. Европейский союз в его настоящем облике рассматривается не как застывшая, окончательно сформированная структура, а в качестве динамичного, развивающегося феномена, перспектива движения которого обозначена в Договоре. Это углубление солидарности между народами, более тесное сближение экономик, экономический и социальный прогресс народов и – как генеральная цель – создание самого тесного союза народов. Последнее положение зафиксировано не только в преамбуле, но и в статьях Договора. Достаточно сослаться на статью «А», где сказано: «Договор знаменует собой новый этап в процессе создания как никогда ранее сплоченного союза народов Европы, в котором принимаемые решения направлены на наиболее полное удовлетворение потребностей граждан».

На этом положении Маастрихтского договора необходимо остановиться подробнее. Если понимать его буквально, то Европейский союз, в его сегодняшнем виде являющийся союзом государств, было бы допустимо трактовать как промежуточную структуру, своего рода подготовительную стадию на пути формирования союза народов. Но уже в следующем абзаце предлагается еще одно, на сей раз менее категоричное истолкование природы Европейского союза: он призван организовать отношения как между государствами-членами, так и между их народами. И это далеко не последнее сомнение, порождаемое Маастрихтским договором. Компромиссы следуют в нем один за другим.

К ответу на вопрос о правовой природе Европейского союза легче подойти, анализируя материалы подготовки Маастрихтского договора. Из них явствует, что буквально накануне подписания окончательного текста Договора среди его разработчиков продолжались дискуссии относительно сути и назначения Европейского союза. В центре внимания находились, как правило, вопросы, касавшиеся меры наднациональности будущего Союза, возможности усиления федеративных свойств и качеств в его организации и деятельности. Предлагалось, в частности, ввести указание на федерализм в само понятие Европейского союза. При этом делались ссылки на философию сообществ, сформулированную теми, кто стоял у истоков интеграции.

Одно время казалось, что «федералисты» одерживают верх и их идеи будут отражены в тексте Договора. Доказательством могут служить даже проекты, обсуждавшиеся на заключительных этапах подготовителыюй работы. Но в конце концов победу одержал прагматический подход, который привел к тому, что вопрос о федералистском понимании Европейского союза не только на этапе заключения Маастрихтского договора, но и на обозримое будущее был вообще «изъят из обращения». Что же касается туманных формулировок относительно союза народов, то они носили не столько юридический, сколько политический характер и не таили опасности для тех, кто не был готов пойти даже на декларативные заявления о постепенном приближении к федеративному устройству Европейского союза.

Впрочем, полностью устранить «профедералистские» тенденции в Маастрихтском договоре было практически невозможно. Если их не пускали в дверь, они пролезали через окно и, хотя и не явно, находили отражение в тех или иных статьях Договора. Отсюда проистекает расширенная компетенция общих институтов сообществ и Союза. На это направлено в значительной мере придание Европар-ламенту дополнительных полномочий. Иначе, как профедералист-ским, нельзя назвать введение на территории Европейского союза общей европейской валюты не позднее 1999 г. Еще одной яркой иллюстрацией может служить установление гражданства Европейского союза. Наконец, нельзя не напомнить статьи Договора о механизме общей внешней политики и общей политики безопасности.

Федералистские мотивы в развитии сообществ и Европейского союза заслуживают самого пристального внимания со стороны как теоретиков, так и практиков. И это не случайно. Интерес к федерализму во всем мире растет, поскольку социальная практика сохраняет и выдвигает на первый план его ценности как средства целесообразной, демократической и эффективной организации. Федерализм сегодня позволяет организовать отношения компонентов общей структуры таким образом, чтобы сбалансировать центробежные и центростремительные силы и тенденции. При этом федерализм проявляется и утверждается в новых формах, неизвестных прошлому.

Как учит практический опыт, ценности федерализма проявляются с наибольшей силой там, где понимают, что предпосылка устойчивости и долговременное™ существования самой структуры коренится не столько в соотношении сил, сколько в категории интереса. Целостность федеративного образования сохраняется там и тогда, где и когда достигается соотношение общих и частных интересов и соответственно адекватно распределяются функции и полномочия между центром и составными частями. Выгоды федеративного союза должны перевешивать определенные ограничения самостоятельности и прав его членов – на этом в первую очередь основывается эффективность иерархии отношений в рамках федерации.

Как и другие феномены современного мира, федерализм претерпевает заметную эволюцию. Он становится менее жестким в отношениях центра и субъектов, все больше ориентируется не на приказ сверху, а на консенсус. В механизме регулирования федеральных отношений появляются дополнительные средства и способы рассмотрения споров между федерацией и ее субъектами. Вырабатываются и опробываются на практике ограничители, предохраняющие, с одной стороны, необоснованную концентрацию полномочий в руках центра, а с другой – безудержную децентрализацию, несущую опасность самораспада федерации. На этой основе создаются предпосылки для обновления отношений между центром и субъектами в сложившихся федерациях, пересмотра прежних стереотипов мышления в теории. Вводятся механизмы, расширяющие право субъектов участвовать в выработке решений на уровне федерации и осуществлять контроль за их реализацией. В большей мере признаются, обеспечиваются и защищаются права и интересы меньшинства.

Примечательно, что в последнее время в мире вновь приобретают популярность идеи так называемого кооперативного федерализма. Эти идеи появились на свет давно, их высказывал еще Г. Кельзен, обращавший внимание на то, что между федеративным государством и государством-членом могут складываться не отношения властвования и подчинения, а отношения взаимодействия и сотрудничества, отношения, охватываемые понятием «кооперация». Но условия для становления такого федерализма сложились только в XX столетии, в обстановке, способствовавшей развитию и практическому применению идей децентрализации управлния. Строго говоря, кооперативный федерализм – это в большей мере не государственная, а социальная конструкция, способствующая выявлению и согласованию интересов и позиций различных сторон в процессе принятия решений. Его государственно-правовой срез проявляется главным образом в том, что распределение полномочий и организация власти в условиях федерации отражают намерение создать сбалансированную систему, сочетающую возможности центра и регионов, обеспечивая при этом как демократизм, так и эффективность власти.

На фоне развития сообществ и Европейского союза немалый интерес представляют также идеи и практика конфедерализма. Более того, если современные федерации обычно объединяют субъектов, которых, как правило, нельзя рассматривать в качестве суверенных, независимых государств, то модель конфедерации предусматривает союз именно таких государств. Если за несколькими исключениями федерации основаны на конституции, то правовой базой конфедерации является международный договор. В конфедерации могут быть созданы свои органы, в том числе парламент и правительство, однако сфера их деятельности весьма ограничена. Правовые акты конфедерации (если в принципе предоставлена возможность их принимать) не пользуются приоритетом по отношению к правовым актам государств-членов. Наоборот, конфедерация принимает свои акты на основе консенсуса либо представляет их предварительно на утверждение государств-членов. В случае расхождения правового акта конфедерации с правовым актом государства-члена действует последний.

Конфедерация представляет собой, таким образом, более «мягкую» форму объединения, чем федерация. Это союз государств, а не союзное государство со всеми вытекающими отсюда последствиями. Во многом конфедерация напоминает сообщества и Европейский союз, но ставить между ними знак равенства было бы неверно. Во-первых, все известные истории конфедеративные союзы были политическими объединениями, что в свою очередь находило отражение в их составе, во взаимоотношениях государств-членов, в распределении полномочий между ними и конфедерацией, а также в организационной структуре. Политические цели предопределяли не только ограниченные рамки объединения, но и относительную кратковременность его существования. Если они достигались или же по тем или иным причинам отпадали, конфедерация прекращала свое существование. Во-вторых, эти же конфедеративные союзы характеризовались слабостью центральной (объединенной) власти. Государства-члены очень ревниво относились к идеям ограничения их суверенитета, наделения центра чертами наднациональности. В-третьих, конфедеративные союзы являлись образованиями переходного типа, они либо превращались в федерацию, т.е. в общее государство, либо распадались. Характерно, что ни один из конфедеративных союзов не сохранился: ни конфедерация в Швейцарии (с 1291 г. по 1848 г., с перерывом в 1798-1803 гг.), ни в Германии (1815-1866), ни в Северной Америке (1778–1787). В нашем столетии в конфедеративном союзе находились две африканские страны – Сенегал и Гамбия, образовавшие в 1981 – 1989 гг. Сенегамбию.

Развитие сообществ, а затем и Европейского союза вновь и вновь выдвигает вопрос о понимании суверенитета государства-члена. Движение мысли идет зачастую не только в обход, но и наперекор классическим канонам и сложившимся схемам. Самое главное, пожалуй, состоит в том, что преодолевается подход к суверенитету как к инструменту отгораживания государства от внешнего мира, противостояния государств на международной арене. Если суверенные права государства ограничиваются им добровольно, под воздействием объективных предпосылок, отражающихся в первую очередь в интересах данного государства, а передача полномочий от государства к центру фиксируется договором и у государства сохраняется право и реальная возможность выйти из него и вернуться в исходное состояние, то все рассуждения об утрате независимости, переходе в подчинение некой «империи» утрачивают всякое основание. Суверенитет государства как раз и проявляется в свободном решении вопроса о вхождении в союз государств. При этом передача полномочий, порой весьма существенных, означает определенное самоограничение суверенитета, но отнюдь не отказ от него и тем более не его лишение.

Сегодня особенно актуален вопрос о том, какие сферы деятельности должны оставаться в исключительном ведении государства, а какие могут «уходить» от него. Дело в том, что никогда еще в истории не было такого сосредоточения полномочий, какое отмечается в сообществах, особенно после Маастрихтского договора. Вместе с тем пока что такой процесс проходит преимущественно в сфере экономического развития, формирования единого внутреннего рынка. Эта сфера ныне не может считаться предметом государственного регулирования в той мере, которая свойственна сферам обороны, безопасности, охраны правопорядка, внешней политики. Экономика – это преимущественно сфера действия частного бизнеса, государственное регулирование которого имеет определенные рамки. Поэтому доля ограничения суверенитета государства не равна автоматически доле полномочий, которыми наделяется союз государств.

Развитие может, видимо, привести к наделению Европейского союза суверенными признаками в той мере, в какой это сочтут необходимым сделать государства-члены. Тогда не только в теории, но и на практике появится конструкция двух суверенитетов в союзе государств. Но дойдет ли дело до этого? Не случится ли так, что на определенном рубеже, когда количество переданных полномочий может дать новое качество, процесс приостановится или пойдет в другом направлении? Ответ на эти вопросы очевидно даст только время.