Конституционно-правовые нормы и институты

Конституционно-правовые нормы - это общеобязательные правила поведения, установленные государством, регулирующие общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. Понятие «конституционно-правовые нормы» охватывает не только нормы Конституции Российской Федерации, но и правовые нормы, содержащиеся в иных источниках конституционного права.

Конституционно-правовые нормы обладают всеми признаками, присущими правовой норме: общеобязательность, установление государством, формальная определённость, обеспечение их реализации с помощью государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами и т. д. Но при этом они обладают рядом специфических свойств.

Во-первых, специфика обусловлена предметом правового регулирования. Нормы конституционного права регулируют основополагающие в государстве отношения, связанные с формой правления, системой организации органов государственной власти и территориально-политическим устройством государства, правовым статусом человека и гражданина.

Во-вторых, нормы конституционного права имеют политический характер, который выражается в функциональном предназначении положений конституционного законодательства как средства регулирования политической борьбы в период избирательной кампании.

В-третьих, характерной чертой норм конституционного права является особый круг субъектов, характерных только для конституционного права: народ, нация, избиратели, избирательные комиссии, зарегистрированные кандидаты.

В – четвертых, нормы конституционного права имеют учредительный характер не только для конституционного права, но и для других отраслей.

В-пятых, особенность норм конституционного права заключается в многообразии юридических форм выражения. Нормы конституционного права содержатся в конституциях, законах (конституционных, органических и др.), в президентских и правительственных актах, в актах органов государственной власти субъектов федерации, органов местного самоуправления. Специфической формой выражения конституционно-правовых норм являются публичные договоры и акты референдумов.

В-шестых, особенностью конституционных норм является их структура. Из курса теории государства и права известно, что норма права состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза указывает на условия, при которых происходит реализация положений нормы. Например, в ст. 111 ч. 4 Конституции Российской Федерации гипотезой является положение: «После трёхкратного отклонения (Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации) представленных (Президентом) кандидатур на должность Председателя Правительства Российской Федерации (гипотеза заканчивается), Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства и распускает Государственную Думу».

Диспозиция устанавливает само правило поведения, содержание которого определяется правами и обязанностями субъектов вступающих в конституционно-правовые отношения. В ст. 111 ч. 4 Конституции Российской Федерации диспозицией является положение, закрепляющее, что Президент Российской Федерации при наступлении указанного выше условия назначает Председателя Правительства и распускает Государственную Думу»

Под санкцией понимается закреплённое в правовой норме неблагоприятное последствие, которое наступает в результате невыполнения диспозиции. В соответствии со ст. 115 ч. 3 Конституции Российской Федерации «Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации». Санкцией является положение, касающееся права Президента отменить акты правительства.

Но в конституционно-правовых нормах не всегда содержатся все три структурных элемента. Так, в некоторых конституционно-правовых нормах может отсутствовать гипотеза. К подобным нормам относятся нормы-принципы, нормы-цели и запретительные нормы. Лучин В.О. отмечает, что «имеются и такие конституционные нормы, которые непосредственно содержат в себе гипотезу». Гипотезы как составные части конституционных норм неоднородны и по своему строению делятся на несколько видов.

Можно выделить простые гипотезы, особенность которых состоит в том, что действие диспозиции нормы ставится в зависимость от какого-либо одного условия, одного фактического обстоятельства. Примером служит гипотеза нормы, содержащейся в ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации «В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон»[22].

Наряду с простыми гипотезами в конституционных нормах встречаются и сложные, формулирующие юридический состав и ставящие действие диспозиции нормы в зависимость от совокупности условий. Так, Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, если он не моложе 35 лет и постоянно проживает в Российской Федерации не менее 10 лет. Сложную гипотезу имеет следующая норма: «При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нём приняло участие более половины избирателей».

В соответствии с существующей в отечественной правовой науке точкой зрения к особенностям норм конституционного права относится то, что не все из них могут порождать правоотношения. Примером подобных норм являются нормы декларации. Например, в ст. 2 Конституции Российской Федерации закрепляется: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».

Конституционно-правовые нормы в зависимости от общественных отношений, которые они регулируют, можно разделить:

- на нормы, регулирующие отношения, связанные с формой правления

- на нормы, регулирующие отношения, связанные с территориально-политическим устройством государства;- на нормы, регулирующие отношения, возникающие между человеком и государством и связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина;

- на нормы, регулирующие отношения, связанные с устройством органов государственной власти;

- на нормы, регулирующие отношения, связанные с наличием местного самоуправления.

По степени определенности содержащихся в конституционно-правовых нормах предписаний они делятся на императивные и диспозитивные. Императивные нормы – это нормы, в которых однозначно определяется вариант поведения, действия субъектов в соответствующих отношениях. Императивной нормой является положение ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации, где сказано, что после трехкратного отклонения представленной кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Диспозитивные нормы предусматривают возможности выбора варианта поведения субъектами конституционного права. Так, в соответствии со ст. 117 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.

По характеру цели (назначения) правового предписания конституционно-правовые нормы можно разделить на обязывающие, запрещающие и управомачивающие. К обязывающим относятся нормы, в которых содержится строгое правило поведения. Например, в соответствии со ст. 58 Конституции Российской Федерации: «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам». К управомачивающим можно отнести нормы, закрепляющие права Российской Федерации и её субъектов (ст. 71-73), Президента Российской Федерации (ст. 83-86) и других органов государственной власти Российской Федерации. К запрещающим относится диспозиция ч. 2 ст. 34 Конституции Российской Федерации: «Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию».

По территории действия конституционно-правовые нормы делятся на действующие на государственном (в случае федеративного государства – федеральном) уровне, на уровне субъектов федерации (региональные) и на уровне местного самоуправления. К федеральным нормам относятся нормы, содержащиеся в федеральных актах: Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах и др. К региональным относятся нормы актов субъектов Российской Федерации: конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов и др. К источникам конституционного права на уровне местного самоуправления относятся уставы муниципальных образований, акты представительных органов муниципальных образований и другие акты, регулирующие отношения, составляющие предмет конституционного права.

По действию во времени нормы конституционного права делятся на постоянные, временные и исключительные. Большинство норм конституционного права по своему характеру являются постоянно действующими: у них неопределенный срок действия. Временные нормы содержатся в переходных положениях конституций и законов. Например, к временным правовым нормам можно отнести положение п. 7 Заключительных и переходных положений Конституций Российской Федерации, в соответствии с которыми Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избираются сроком на два года. Исключительные нормы устанавливаются на случай чрезвычайных обстоятельств, например, на время введения чрезвычайного положения.

Нормы конституционного права можно разделить на материальные и процессуальные. Материальными считаются нормы конституционного права, устанавливающие права и обязанности граждан, компетенцию органов государственной власти. К процессуальным относятся юридические нормы, устанавливающие порядок реализации названных субъектов прав и свобод или компетенции органов власти, а также закрепляющие гарантии их реализации. В советской правовой науке существование в рамках конституционного права процессуальных норм ставилось под сомнение. А.И. Лепешкин отмечал, что нормы конституционного права, регулирующие организационную деятельность, являются по своей природе материальными. В настоящее время отмечается существование достаточно большого количества процессуальных норм конституционного права[23].

Ряд российских ученых высказывают сомнения в отношении этой классификации: речь идет о различии этих норм по форме. В большинстве случаев материальные нормы предшествуют процессуальным, в силу чего последние занимают по отношению к ним подчиненное отношение. Хотя эти правила имеют исключения. Например, важнейшее положение о государственном суверенитете России закреплено действующей Конституцией Российской Федерации только процессуальными нормами[24].

По однородности регулируемых общественных отношений конституционные нормы объединяются в конституционно-правовые институты. Именно совокупность институтов конституционного права определяет систему данной отрасли. В институты объединяются правовые нормы, содержащиеся в различных нормативно-правовых актах: Конституции Российской Федерации, конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправлении и т.д. В Конституции Российской Федерации почти каждому институту конституционного права посвящается отдельная глава, в названии которой находит отражение наименование конституционно-правового института. Исключением является институт избирательного права. В отличие от предыдущих российских Основных Законов в действующей Конституции Российской Федерации нет отдельной главы, группы статей или специальной статьи, посвященных непосредственно выборам или избирательной системе России. Нормы данного института содержатся почти во всех главах российской Конституции. В ст. 3 гл. 1 «Основы конституционного строя» закрепляется, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. В ст. 32 гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» закреплено право граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ст. 81 гл. 4, которая называется «Президент Российской Федерации» устанавливается, во-первых, способ замещения должности Президента Российской Федерации - выборы, во-вторых, перечисляются основные принципы и условия проведения выборов: на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, цензы пассивного избирательного права.

Конституционно-правовой институт является составной частью системы конституционного права как отрасли. Система конституционного права как отрасли права представляет собой совокупность взаимосвязанных групп конституционно-правовых норм, каждая из которых регулирует относительно обособленные общественные отношения.[25] Существующая в отечественной науке точка зрения предполагает, что видовое многообразие институтов конституционного права строится на базе структуры российской Конституции. В частности, В.И. Червонюк выделяет в системе конституционного права следующие институты: «закрепляющие основы конституционного строя; закрепляющие правовое положение (статус) личности в Российской Федерации; определяющие федеративное и административно-территориальное устройство Российской Федерации и её субъектов; закрепляющие систему органов государственной власти, принципы их организации и деятельности (институты президентства, законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти); закрепляющие систему местного самоуправления в Российской Федерации; определяющие порядок изменения Конституции Российской Федерации»[26]. С этим нельзя согласиться в полной мере. По мнению Е.И. Козловой, «для системы отрасли характерен более высокий, чем для системы конституции, уровень обобщения норм по их предметному содержанию»[27]. Системы отрасли конституционного права и система Конституции Российской Федерации тесно связны между собой, но полностью не совпадают[28].

По мнению С.А. Авакьяна, в конституционном праве необходимо выделять подотрасли основ конституционного строя, конституционного статуса человека и гражданина, государственного устройства Российской Федерации, избирательного права и избирательной системы, Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, конституционных основ судебной и прокурорских систем Российской Федерации, федерального конституционного правосудия, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, конституционных основ местного самоуправления[29]. А.Н. Кокотов предложил институциональную и подотраслевую дифференциацию конституционного права по функционально-предметным критериям[30]. В результате была построена развернутая схема, включающая общую и особенную части. Особенная часть включала в себя две группы норм: государственное право и гражданско-публичное право. Подход, связанный с выделением в конституционном праве общей части, разделяет и Н.А. Богданова[31].

Теоретическим обоснованием выделения общей части является принятая в теории права дифференциация правовых институтов на общие и специальные. При этом общие институты регулируют лишь определенную сторону всех общественных отношений, составляющих предмет отрасли, или некоторой их части. Специальные институты регулируют однородные общественные отношения в целом[32].

В настоящее время высказывается мнение о выделении из структуры конституционного права в качестве самостоятельной отрасли избирательного права. По мнению Р.Т. Биктагирова и Б.И. Кинзягулова, об избирательном праве можно вести речь как о самостоятельной отрасли права, отпочковавшейся от конституционного (государственного) права. В обоснование своего мнения они приводят следующее: 1) современное избирательное право образует весьма объемный массив законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, общее число которых перевалило за тысячу. 2) избирательное право имеет собственный предмет правового регулирования; 3) избирательное право стало одной из динамично развивающихся и интенсивно применяемых отраслей права и охватывает своим регулированием наиболее широкий круг граждан и юридических лиц[33]. С позицией данных авторов нельзя согласиться. Огромный массив нормативной базы не всегда может являться обоснованием существования самостоятельной отрасли права. В отношении тезиса о самостоятельности предмета правового регулирования необходимо отметить, что общественные отношения, его составляющие, хотя и получили некоторое обособление, однако в настоящее время имеют тесную связь с конституционным правом. По поводу выделения избирательного права в самостоятельную отрасль справедливым является мнение Е.И. Козловой, которая считает это нецелесообразным. По её мнению, нормы права не могут быть одновременно нормами двух отраслей прав, а изъятие норм избирательного права из отрасли конституционного права означало бы разрушение её целостности как ведущей отрасли права[34].