Лекция 10. Гарантии и защита прав на землю. Рассмотрение земельных споров

1. Защита прав на землю может осуществляться в силу ст. 59 ЗК РФ путем признания права на земельный участок.

Один из способов защиты гражданских (имущественных) прав, предусмотренный ст. 12 ГК, - это признание права, что распространяется и на права владельцев земельных участков. Конституцией гарантируется защита не только прав собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. В случае спора признание субъективного гражданского права происходит в судебном порядке. Согласно ч. 3 ст. 35 Конституции никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Право на землю или сделки с землей, возникшие на основании решений суда общей юрисдикции, арбитражного суда или третейского суда, являются основанием для регистрации их уполномоченным органом в порядке ст. 28 ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимость".

Ограничение права пользования и владения земельным участком возможно только при наличии оснований, предусмотренных ст. 56 ЗК и федеральными законами. Оно устанавливается актами органов власти и органов местного самоуправления и отражается в регистрационных документах. В иных случаях ограничения недопустимы.

Другой способы защиты гражданских прав, указанные в ст. 12 ГК, как применимые к земельным отношениям. Нарушенное право на земельный участок может быть признания акта исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления недействительным, в случае ущемления прав или законных интересов собственников, пользователей и владельцев, арендаторов земельных участков либо принятия их с нарушением норм материального права. По просьбе гражданина или по своей инициативе судом может быть приостановлено исполнение обжалуемого решения либо запрещена деятельность строительных организаций, геодезических, мелиоративных и других работ, причинивших вред или создающих опасность причинения такого вреда в будущем.

Защита нарушенных прав осуществляется на основании Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст. 46 Конституции. Обжалованию подлежат как действия, так и бездействия органов и их должностных лиц, если они нарушают права на объект земельных отношений. Нарушенное право на земельный участок может быть восстановлено и в административном порядке. Так, гражданин, чей участок оказался частично занят владельцем соседнего земельного участка, или гражданин, которому чинятся препятствия в пользовании подъездными путями, находящимися в общем пользовании, может обратиться по выбору как в суд, так и в органы местного самоуправления, которые могут вынести административное предписание о восстановлении границ либо освобождении захваченного земельного участка.

Действия, нарушающие требования земельного законодательства об охране окружающей среды, об особо охраняемых территориях, об обороте земель, экологических требованиях при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения, мелиорации земель и др., также могут быть приостановлены и пресечены предписаниями органов исполнительной власти, осуществляющими государственное управление или контроль в указанных областях.

Обжалование в суде решений и действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления, нарушающих права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, а также нормативных актов, не соответствующих закону в сфере землепользования, предусмотрено ст. 46 Конституции, Законом об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, ГПК и АПК. Оспаривание нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения, в судах общей юрисдикции осуществляется по правилам гл. 24 ГПК (ст. ст. 251 - 253), а ненормативных (индивидуальных) актов - по правилам гл. 25 ГПК (ст. ст. 254 - 258). При этом обжалованию подлежат как единоличные, так и коллегиальные акты и действия.

В арбитражных судах оспариваются нормативные и ненормативные акты органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, решения и действия (бездействие) государственных и муниципальных органов, иных органов и должностных лиц, затрагивающие земельные права и интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (см. ст. 29 АПК). Рассматривается указанная категория споров в соответствии с гл. 23 и 24 АПК.

КС РФ могут также разрешаться споры о конституционности нормативных актов, регулирующих использование и охрану земель, на предмет соответствия Конституции. Особенностью признания нормативного правового акта не соответствующим Конституции, закону либо большему по силе акту является признание его недействующим с момента вынесения решения.

Признание ненормативного акта недействительным влечет распространение последствий негативных действий акта в части возмещения вреда (см. ст. 1069 ГК). Другая особенность - это возложение на орган, принявший акт, бремени доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов. Вред (при наличии вины этих органов) возмещается соответственно за счет казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.

Иски и жалобы о признании ненормативных актов недействительными довольно разнообразны. Требования, как правило, сводятся к незаконному отказу в предоставлении земельного участка в аренду, незаконному изъятию земельного участка, об отводе принадлежащего истцу земельного участка другому лицу, о наложении штрафов за земельные правонарушения, о цене выкупа земельных участков, о понуждении граждан к заключению сделок и оплате действий, не соответствующих земельному законодательству Согласно ст. 15 ГК лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. На земельный участок как объект права собственности и других вещных прав, как объект имущественных отношений распространяются правила как земельного, так и гражданского законодательства. Статьей 62 предусматриваются: а) возмещение убытков, причиненных нарушением прав землеобладателей; б) возможность правомерного причинения убытков и их возмещение (см. п. 3 ст. 14, п. 7 ст. 22, п. 7 ст. 23, п. п. 5 и 8 ст. 31, п. 3 ст. 37, п. 4 ст. 32, п. п. 1, 5 и 6 ст. 51, ст. 57 и ст. 58, п. 2 ст. 61, п. 1 ст. 63 и ст. 76 ЗК).

Размер ущерба определяется на основании Постановления Правительства РФ от 07.05.2003 N 262, которым утверждены Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав указанных субъектов или ухудшением качества земель в результате действия других лиц. В понятие "убыток" включаются: а) реальный ущерб, т.е. расходы, фактически понесенные лицом в связи с повреждением его имущества либо утратой, или расходы, необходимые для восстановления нарушенного права, т.е. приведения земельного участка и находившихся на нем строений, насаждений в прежнее состояние; б) упущенная выгода, т.е. неполученный доход, который был бы получен, если бы права не были нарушены; в) доходы, полученные лицом, нарушившим право. При определении размера убытков, причиненных арендатором, также учитываются арендная плата, уплаченная за неиспользованный период после изъятия, стоимость права на заключение договора на торгах, расходы перед третьими лицами за неисполненные обязательства (см. Постановление Пленума ВАС РФ N 11).

Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования также возмещают убытки, причиненные в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе издания акта, не соответствующего вышестоящему правовому акту (см. комментарий к ст. 61 ЗК, ст. 16 ГК).

Изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд может иметь место по основаниям, указанным в ст. 49 ЗК. Однако перечень случаев возможного изъятия земельных участков не является исчерпывающим, так как в него могут вноситься дополнительные основания путем принятия федеральных либо региональных законов (подп. 3 п. 1 ст. 49). Во избежание необоснованных изъятий земельных участков комментируемая норма предусматривает гарантии соблюдения интересов правообладателей земельных участков. В этих целях предусмотрено, что решение государственного органа об изъятии земельного участка подлежит государственной регистрации, несоблюдение которого влечет незаконность решения (ст. 279 ГК).

Изъятие земельного участка до исполнения соглашения о его выкупе (либо до вступления в силу соответствующего решения суда) нарушает права землепользователя. В силу изложенного принудительное отчуждение имущества (изъятие земельного участка), в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения в полном объеме убытков (ст. 35 Конституции, см. комментарий к ст. 62). Это же следует и из судебной практики, которая указывает на предварительный характер выкупа либо предоставления земельного участка, расчета убытков и выплаты соответствующих компенсаций при изъятии участка.

Другим условием является то, что решения об изъятии у граждан земельных участков, а также о сносе жилых домов на этих участках, для указанных целей должны быть опубликованы в официальных изданиях, а правообладатель письменно предупрежден об этом органом, принявшим решение, не позднее чем за год до предстоящего изъятия. В течение этого срока правообладатель может распоряжаться своим земельным участком любым законным способом (строить, удобрять, улучшать и т.д.). Более того, собственник продолжает нести обязанности по использованию земельного участка, состоящие в необходимости соблюдать целевое назначение участка, по выполнению требований не допускать ухудшения плодородия почв на изымаемом участке земли, по уплате налогов и др. (см. ст. 42). Однако расходы за улучшения и проведение других мероприятий, существенно повышающих стоимость земли после уведомления о предстоящем изъятии, не возмещаются (см. ст. 280 ГК). ГК предусматривает, что собственник несет риск отнесения на него затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на участке с момента государственной регистрации до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе земельного участка.

Решение об изъятии земельного участка, если не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, может быть оспорено в суде. Орган, принявший решение о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд, может обратиться в суд с иском о выкупе в течение двух лет с момента уведомления (ст. 282 ГК). Решение об изъятии земельного участка может быть в любой момент отменено принявшим его органом, но в этом случае возмещению подлежат убытки, причиненные до отмены решения.

Условия и порядок изъятия производится согласно требованиям ст. 55 ЗК, содержание которой указывает на то, что изъятым может быть лишь земельный участок. Однако земельный участок может принадлежать нескольким совладельцам на праве долевой собственности. Земельный участок может быть делимым и неделимым, и понятие, которое содержится в ст. 133 ГК, применимо и к земле. Отметим, что раздел земельного участка между совладельцами дома влечет образование самостоятельного земельного участка с индивидуальным регистрационным номером и изъятие его расценивается как изъятие земельного участка.

2. Под разрешением земельных споров в суде следует понимать рассмотрение их в суде общей юрисдикции, в арбитражном суде в зависимости от подведомственности и подсудности, а также в третейском суде.

Суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают дела по земельным спорам, предусмотренным ст. 22 ГПК, возникающим из гражданских, земельных, экологических и иных правоотношений, если не носят экономический характер и не связаны с предпринимательской деятельностью, поскольку последние отнесены ст. 29 АПК к подведомственности арбитражных судов.

Мировому судье подсудны в соответствии со ст. 23 ГПК дела об определении порядка пользования земельным участком, о разделе между супругами совместно нажитого имущества (ФЗ от 17.12.1998 N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270).

Споры о земле относятся к исключительной подсудности. Это означает, что иски о правах на земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты, леса, многолетние насаждения, здания, строения, сооружения, другие объекты, прочно связанные с землей, предъявляются и рассматриваются в судах по местонахождению объектов недвижимости, к которым относится земельный участок (ст. 30 ГПК).

В соответствии с ФЗ от 24.07.2002 N 102-ФЗ "О третейских судах в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3019) земельный спор может быть передан на разрешение третейского суда при наличии заключенного между сторонами письменного (третейского) соглашения, решение которого в течение трех месяцев может быть оспорено в компетентном суде общей юрисдикции или арбитражном суде согласно АПК или ГПК стороной, не согласной с ним, если в третейском соглашении не предусмотрено, что решение третейского суда окончательно.

В связи с вопросами, возникающими при рассмотрении земельных споров хозяйствующими субъектами, Пленум ВАС РФ принял Постановление от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства".

Несмотря на императивность нормы комментируемой статьи, возможно рассмотрение земельного спора в административном порядке, путем обращения к администрации органа местного самоуправления, по которому может быть вынесено предписание.