Лекция № 7

Принятие Федерального закона «О техническом регулировании» относят ко второй волне дебюрократизации. Первой волной считается принятие законов Российской Федерации «О государственной регистрации юридических лиц», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Законодательство закладывает основу радикальной пере­стройки системы технического регулирования, которая потен­циально может существенно снизить издержки, связанные с подтверждением соответствия обязательным требованиям, предъявляемым к хозяйственной деятельности, и контролем за соблюдением таких требований.

Главным звеном технического регулирования при установ­лении, применении и исполнении обязательных требований к продукции и процессам становятся риски или вероятность причинения вреда жизни и здоровью граждан, имуществу фи­зических и юридических лиц, государственному или муници­пальному имуществу, окружающей среде, жизни и здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда.

Сравнение введенного в Российской Федерации техниче­ского регулирования с международной практикой в области технического регулирования позволяет выявить его сильные и слабые стороны и выработать практические рекомендации по дальнейшему развитию законодательства как в целом по всем видам деятельности, так и в сфере услуг.

В настоящее время за рубежом наиболее популярны две точки зрения на техническое регулирование:

- Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), которая определяет государственное регулирование как разнообразное множество инструментов, с помощью кото­рых государство устанавливает требования к предприятиям и гражданам: законы, формальные и неформальные предписа­ния и вспомогательные правила, устанавливаемые государст­вом, а также негосударственными организациями или организациями саморегулирования, которым государство делегиро­вало регуляторные полномочия;

- Организация Азиатско-Тихоокеанского экономического со­трудничества (ОАТЭС) определяет государственное регулиро­вание как набор осуществляемых государственными организа­циями мер, направленных на контроль за поведением индиви­дов или групп, которые попадают под сферу деятельности этих структур, а именно законов и вспомогательных инструментов, создаваемых государством, а также правил, устанавливаемых государственными и негосударственными агентствами в рам­ках делегированных полномочий.

При схожести этих определений они не тождественны и до­пускают существование различных подходов к классификации типов регулирования. Так, ОЭСР выделяет три категории регу­лирования:

- экономическое регулирование, которое непосредственно влия­ет на принятие рыночных решений, таких, как установление цен, конкуренция, вход на рынок и выход с рынка;

- социальное регулирование, которое направлено на защиту здо­ровья и безопасности населения, на охрану окружающей среды и обеспечение единства общества;

- административное регулирование, оказывающее существенное влияние на функционирование частного сектора и представ­ляющее собой набор формальных административных требова­ний, с помощью которых государство собирает информацию и осуществляет воздействие на принятие индивидами экономи­ческих решений.

В некоторых исследованиях, проводимых в рамках ОЭСР, под техническим регулированием понимается установление стандартов и контроль за их соблюдением с целью обеспечения технической совместимости продукции, безопасности граж­дан и охраны окружающей среды. Понятию технического регу­лирования близко понятие социального регулирования, кото­рое направлено на защиту здоровья, безопасности граждан и охрану окружающей среды.

Вне зависимости от определения регулирования и спосо­бов его типологизации очевидно, что регулирование должно быть эффективным и способствовать общему экономическому развитию.

Регулирование выступает важным инструментом защиты общественных интересов, но в то же время может стать препят­ствием на пути к экономическому и общественному процвета­нию. Неадекватное регулирование может привести к возникновению существенных издержек или неэффективностей как в отдельных экономических секторах, так и экономике в целом. Наиболее вероятными непосредственными результатами не­адекватного регулирования в конкретном секторе экономики могут стать более высокие цены, низкое качество услуги дестимулирование инновационных процессов. Следовательно, ре­гулирование должно быть адекватным.

Для максимизации общественного благосостояния госу­дарство должно использовать наименее ограничительные спо­собы регулирования. Данное требование относится и к техни­ческому регулированию.

Анализ затрат является полезным инструментом при вы­боре наиболее адекватной формы регулирования в данной конкретной ситуации. Такой анализ, в частности, позволяет регулятору правильно оценить риск и эффективность рассматриваемого вида регулирования с точки зрения регулируе­мых хозяйствующих субъектов, т.е. выбрать такую форму регу­лирования, которая накладывает на хозяйствующие субъекты наименьшие издержки и позволяет им получить наибольшие выгоды.

Для сбора данных, необходимых для проведения подобного анализа в условиях неполноты информации, должны быть соз­даны механизмы, стимулирующие экономических субъектов раскрывать и передавать требуемую информацию.

Так как рынок является динамичной системой и проблемы редко удается полностью решить в самом начале, государство должно создавать и активно использовать механизмы монито­ринга, позволяющие постоянно оценивать эффективность вы­бранной формы регулирования.

Формы регулирования. По данным ОАТЭС, наиболее рас­пространенными формами регулирования экономики, кото­рые целесообразно проанализировать, прежде чем перейти к техническому регулированию, являются: опора на общее за­конодательство, законодательство об ответственности за каче­ство выпускаемой продукции (услуг), экономические инст­рументы (налоги, тарифы и т.д.), информационно-просветительские программы, стандарты добровольного применения, саморегулирование и кодексы деятельности, а также техниче­ское регулирование, страхование ответственности за ущерб и премии по качеству.

Первая форма регулирования — общее законодательство. Го­сударство может использовать подход к регулированию в фор­ме «пассивного участия» и опираться на общее законодатель­ство для обеспечения требуемого поведения хозяйствующих субъектов. Стороны могут осуществлять защиту своих прав, привлекая правовые инструменты и не полагаясь на специаль­ные регуляторные методы государства. Однако правовые инст­рументы могут оказаться слишком неконкретными, медленными и затратными и не станут эффективным методом управ­ления поведением хозяйствующих субъектов.

С целью компенсации недостатков правовых инструментов в экономиках некоторых стран создаются схемы страхования ответственности за производство недоброкачественной про­дукции, которые защищают определенные группы субъектов (например, потребителей) от специфических рисков. В такие схемы страхования, которые могут формироваться и государ­ством, часто встроены механизмы защиты здоровья и обеспе­чения безопасности граждан. В этих случаях страховые схемы устанавливают необходимый уровень контроля без вмешатель­ства государства.

Вторая форма регулирования — законодательство об ответ­ственности за качество выпускаемой продукции, услуг. Государ­ство выбирает способы регулирования, направленные на сни­жение риска производства недоброкачественной продукции. Однако риск сам по себе нельзя назвать достаточной причинойдля вторжения государства на рынок. Применение техниче­ского регулирования не является необходимым при условии, что субъекты, способные уменьшить риск несчастных случаев и/или причинения ущерба, имеют для этого эффективные стимулы. Установленные цели могут быть достигнуты на основе законов, которые возлагают на производителей/продавцов от­ветственность за любой ущерб, вызванный их действиями. Продуманные, прозрачные законы об ответственности спо­собны создать для производителей и продавцов значительные стимулы просвещать потребителей, работников и прочих субъ­ектов о рисках, которым они могут подвергнуться во время ис­пользования товара, но информация о которых может выходить за пределы сферы их непосредственного опыта.

Третья форма регулирования — экономические инструменты, влияющие на поведение хозяйствующих субъектов на рынке путем изменения относительных цен на товары. Эти инстру­менты могут быть более эффективными, чем регулирование, основанное на предписаниях, так как стимулируют индивидов корректировать свое поведение через обмены, основанные на схеме затраты—результаты, и поэтому могут позволить достичь желаемого результата регулирования способом, который со­пряжен с минимальными издержками.

Четвертая форма регулирования — информационно-просветительские программы. Их положительное влияние на функ­ционирование рынка обеспечивается путем создания для по­требителей возможности принимать решения, которые в большей степени соответствуют их предпочтениям благодаря улучшению информированности. Главное преимущество рас­сматриваемой альтернативы заключается в том, что она позво­ляет потребителям осуществить наилучший выбор на основе доступной информации, а не заставляет всех принимать одно и то же решение.

Этот подход не предполагает установления законодательных ограничений поведения потребителей. Вместо этого желаемые цели достигаются с помощью информированности потребителей и влияния на их убеждения. При этом государство может принудить производителей предоставлять потребите­лям сведения об определенных характеристиках продукции или само осуществлять сбор информации и раскрытие ее об­ществу. Но заметим, даже плохо информированные потреби­тели имеют больше информации о своих предпочтениях, фи­нансовом положении и т.д., чем государство.

Пятая форма регулирования — стандарты добровольного при­менения. Такая форма регулирования является эффективной настолько, насколько хозяйствующие субъекты осознают не­обходимость добровольного подтверждения соответствия объектов технического регулирования его требованиям в отсутст­вие обязательности его подтверждения. При этом стандарты добровольного применения, установленные с согласия опре­деленного круга участников бизнеса, должны удовлетворять всем обязательным требованиям к товарам, размещаемым на рынке. В данном случае стандартизация может стать эффек­тивным инструментом обеспечения качества и безопасности, способным служить альтернативой обязательному регулирова­нию. Добровольная стандартизация может поглощаться други­ми регуляторными формами, такими, как саморегулирование и кодексы деятельности.

Шестая форма регулирования — саморегулирование и кодексы деятельности. Преимущества саморегулирования по сравне­нию с государственным регулированием состоят втом, что: кон­троль за соблюдением правил связан с меньшими издержками, поскольку правила устанавливают члены саморегулируемой ор­ганизации; более эффективно решается проблема управления поведением исполнителя; изменение и адаптация правил осу­ществляется быстрее и обходится государству дешевле, так как издержки регулирования несет организация саморегулирова­ния. Однако в случае саморегулирования необходим государст­венный контроль для того, чтобы гарантировать защиту интере­сов общества, а не саморегулируемой группы.

Добровольная схема может быть реализована в форме ко­дексов деятельности, принимаемых частным лицом или груп­пой частных лиц. Кодексы могут регламентировать стандарты хозяйственной деятельности, требования раскрытия инфор­мации, механизмы разрешения споров. Кодексы деятельности могут стать инструментом создания доверия у потребителей и обеспечения эффективного взаимодействия между потребите­лями и хозяйствующими субъектами. Эффективность кодек­сов зависит от того, сколько членов включены в схему, какие санкции за несоблюдение кодексов установлены, а также от степени участия в схеме потребителей.

Седьмая форма регулирования — техническое регулирование. В России она сочетает две формы регулирования — государст­венную и саморегулирование. Нормы для безопасности и каче­ства устанавливаются в технических регламентах (технических законах), обязательных для применения, и в национальных стандартах — документах, применяемых на добровольной ос­нове.

Восьмая форма регулирования — страхование ответственно­сти за ущерб. Это своего рода гарант безопасности и качества для субъекта, с которым заключен договор. Финансовая ответ­ственность и некоторые виды компенсаций, предусмотренные за низкое качество, предупреждают неправомерные действия недобросовестных предпринимателей.

Девятая форма регулирования — премии по качеству. Жела­ние быть лидером в области качества является целевой уста­новкой в достижении успеха компании. При этом лауреаты по­лучают определенные стимулы и преференции морального и экономического характера. Премии по качеству широко попу­ляризируются; информация о победителях предоставляется широкому кругу потребителей.

Типология форм регулирования отношений по установле­нию норм безопасности и качества приведена в табл. 1.2.

В рамках ОАТЭС под техническим регулированием по­нимают документы, принятые государством и устанавли­вающие технические требования к продукции либо непо­средственно, либо путем ссылки на стандарт, техническую спецификацию или кодекс деятельности. Техническое регу­лирование может определять виды продукции, которые до­пускаются или не допускаются на рынок, а также регламентировать объем выпуска и соответствует самой строгой фор­ме государственного контроля. В идеале оно должно использоваться только в ситуациях, где никакой другой спо­соб регулирования не может обеспечить адекватную защиту здоровья граждан, безопасности общества, жизни животных п охрану окружающей среды.

Таблица 1.2 - Типология форм регулирования отношений по установлению норм безопасности и качества

Российское техническое законодательство наиболее близ­ко по своим положениям, идеологии принятому в рамках ОАТЭС, отличаясь от него тем, что техническое регулирование в России охватывает большее число объектов.

Если ОАТЭС в качестве объектов технического регулиро­вания в основном рассматривает продукцию и способы ее про­изводства, то в российском законодательстве кроме продукции и процессов производства объектами обязательного техниче­ского регулирования являются также процессы эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции и др.

Кроме того, российское законодательство допускает воз­можность использования как предписывающего технического регулирования, оценивающего средства достижения заданных характеристик продукции, так и ориентированного на резуль­тат, который в точности оценивает желаемые характеристики продукции, но позволяет хозяйствующим субъектам самим оп­ределять технологию (способ) достижения заданных характе­ристик (рис. 1.11).

Рис. 1.11. Тип технического регулирования (смешанный) в Российской Федерации

Существенным отличием системы технического регулиро­вания в России (рис. 1.12) является то, что национальная сис­тема стандартизации (национальные стандарты, общероссий­ские классификаторы технико-экономической и социальной информации, стандарты организаций и др.) включена в систе­му технического регулирования (ст. 3 ФЗ «О техническом регу­лировании»), вто время как в мировой практике национальная стандартизация является отдельным оттехнического видом ре­агирования бизнеса.

Рис. 1.12. Состав законодательства о техническом регулировании в Российской Федерации

Подтверждение соответствия. В мировой практике режимы подтверждения соответствия принято делить на две большие категории. Первая категория включает способы, которые требуют от продукции соответствия обязательным техниче­ским требованиям до поступления на рынок. Такие способы, обычно называемые «дорыночными», принимают форму ап­робации, регистрации, лицензирования, инспектирования, сертификации и проч. Вторая категория режимов под­тверждения соответствия опирается не на регулирующую ин­станцию, а на производителя или продавца, перенося на них ответственность за обеспечение соответствия поступающей на рынок продукции установленным обязательным требованиям технического регулирования. Способы подтверждения соот­ветствия этой категории обычно называются «декларирование соответствия».

Приведем наиболее общие способы подтверждения соот­ветствия, применяемые в мировой практике:

- лицензирование (организаций или индивидуальных предпри­нимателей). Удостоверяется компетентность индивида или организации в выполнении специфической работы. Лицен­зирование применимо в ситуациях, когда технические харак­теристики продукта не являются легко различимыми и уве­ренность в том, что продукт соответствует требованиям тех­нического регламента, может быть достигнута, только если продукт был произведен организацией или индивидуальным предпринимателем, которые имеют соответствующую квали­фикацию. Такие организации и индивидуальные предприни­матели получают лицензию и, когда необходимо, становятся объектом контроля для обеспечения сохранения их компетентности;

- тестирование партии товаров — предполагается тестирование образца продукции из каждой партии товаров. В терминах спектра способов подтверждения соответствия тестирование партий находится между «инспектированием», которое пред­полагает проверку каждой единицы товара, и «типовой апро­бацией», требующей проверки только одного образца товара, пригодного для включения в партию;

- апробация — предполагается проверка единичного образца продукции. Во многих странах проверку продукции осуществ­ляют регулирующие органы. В ряде стран подтверждение соот­ветствия осуществляется и в лабораториях с помощью специ­ального испытательного оборудования. Но в обоих случаях окончательное решение о том, разрешить или нет продажу и/или использование данной продукции, принимают регули­рующие органы на основе результатов тестирования;

- сертификация — предполагаются изначальное тестирование то­варов и последующий контрольза их характеристиками. В неко­торых случаях тестированию предшествуют проверки деятель­ности производителей, включают проверку системы управле­ния качеством производителя. Преимущества сертификации в том, что в результате конкуренции издержки подтверждения соответствия снижаются, но при этом уровень регулирования рынка остается на том же или оказывается на более высоком уровне, чем при апробации;

- листинг/регистрация — сходна с апробацией, но до поступле­ния продукции на рынок регулирующие органы не осуществ­ляют соответствующую деятельность. Производитель пред­ставляет в регулирующие структуры документацию вместе с сопутствующими доказательствами, например акты об испы­таниях. Регулирующие структуры на основании подтвержда­ющих документов вносят данный проект в регистр апробиро­ванных/признанных продуктов;

- декларирование соответствия (рыночный способ) — представ­ляет, в частности, производителям и поставщикам возмож­ность выбора способа демонстрации соответствия характери­стик продукции установленным обязательным требованиям технического регулирования. Производителям не нужно полу­чать подтверждение соответствия от регулирующих структур до размещения блага на рынке.

Итак, в рамках мировой практики широко распростране­ны такие формы обязательного подтверждения соответствия, как инспектирование, лицензирование, тестирование партий товаров, апробация продукции, листинг/регистрация, сертификация, декларирование соответствия. В ФЗ «О техническом регулировании» текстуально закреплены две формы обяза­тельного подтверждения соответствия — принятие декларации о соответствии (декларирование соответствия) и обязательная сертификация (п. 3 ст. 20).

При этом под формой подтверждения соответствия подра­зумевается определенный порядок документального удосто­верения соответствия объектов технического регулирования (ст. 2), а непосредственные схемы подтверждения соответст­вия должны устанавливаться соответствующими технически­ми регламентами (п. 2 ст. 23, п. 1 ст. 24, п. 1 ст. 25 ФЗ «О техни­ческом регулировании»). В связи с этим сравнение способов подтверждения соответствия, принятых в мировой практике, с теми, которые получат закрепление в Российской Федера­ции в результате реформы технического регулирования, ста­нет возможным только после принятия технических регла­ментов.

Государственный контроль (надзор) является важнейшей со­ставляющей технического регулирования. Проверка продук­ции, после того как она попала на рынок, выступает неотъем­лемой частью многих режимов подтверждения соответствия и осуществляется, чтобы гарантировать соответствие продукции на стадии обращения установленным требованиям техниче­ского регулирования. Мировой опыт указывает на важность проведения анализа и интенсивности осуществления контро­ля (надзора) за соблюдением обязательных технических требований в зависимости от форм и схем обязательного подтвер­ждения соответствия и прочих условий (например, в зависимо­сти от того, созданы или нет производителем собственные системы управления качеством). Согласно ФЗ «О техническом регулировании», описание форм государственного контроля предполагается в технических регламентах. Тогда и должен быть проведен соответствующий анализ.

При инспектировании, лицензировании или тестировании партий продукции контроль (надзор) на стадии обращения не является столь же необходимым. Интенсивность такого кон­троля (надзора) может также зависеть от того, предполагает ли данный способ подтверждения соответствия наличие внутрен­него аудита и надзора. Например, интенсивность контроля на стадии обращения может быть ниже, если производителем соз­даны системы управления качеством; если органы по сертифи­кации осуществляют некоторый надзор или аудит на стадии обращения. Такая схема может быть реализована и в россий­ской практике технического регулирования, так как, согласно ФЗ «О техническом регулировании» (п. 2 ст. 26), контроль за объектами сертификации могут осуществлять не только орга­ны государственного контроля (надзора), но и органы по сер­тификации, если такой контроль предусмотрен соответству­ющей схемой обязательной сертификации.

Инструменты регулирования устанавливают как обяза­тельные требования, так и санкции за несоответствие. Санк­циями, применяемыми по результатам контроля (надзора), могут быть: штрафы, предписания, корректирующее оповеще­ние потребителей, компенсация убытков, отзыв продукции, судебные решения, урегулирование путем переговоров, пока­зательные акции регулятора.

В Российской Федерации в рамках законодательства в об­ласти технического регулирования применяются:

- предписания органов государственного контроля о разработке производителем, продавцом и т.д. программы мероприятий по предотвращению причинения вреда;

- оповещение потребителей о наличии угрозы причинения вре­да и способах его предотвращения; о возмещение причиненного вреда;

- самостоятельный отзыв продукции изготовителем или продав­цом;

- принудительный отзыв продукции с помощью обращения в суд;

- полное или частичное приостановление процессов производ­ства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утили­зации;

- приостановление или прекращение действия декларации о со­ответствии или сертификата соответствия.

Таким образом, мировой опыт в области технического ре­гулирования, с одной стороны, обнаруживает сходство пози­ций международных организаций и российского законода­тельства относительно основных целей и задач технического регулирования. С другой стороны, имеются различия в идеоло­гии и способах практической реализации технического регули­рования.

Лекция № 7