Понятие и основные принципы местного самоуправления

Исторически социальное назначение местного само­управления было связано с защитой местных (муници­пальных) интересов, которые касаются решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности насе­ления. При этом местное самоуправление можно равным образом назвать и организацией власти, и управленческой деятельностью органов местного самоуправления, и скла­дывающейся местной практикой.

В юридической науке под местным самоуправлениемпринято понимать управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую специальными выборными и иными органами, непосредственно представ­ляющими ее население.

Европейская хартия местного самоуправления была разработана по инициативе действующего в рамках Со­вета Европы Конгресса местных и региональных властей в середине 1980-х гг. и открыта для подписания 15 октяб­ря 1985 г. Европейская хартия местного самоуправления является основным международно-правовым актом, кото­рый регулирует муниципальные отношения в большинстве европейских стран. Под местным самоуправлением в ней понимается «право и реальная способность органов мест­ного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (п. 1. ст. 3). В Хартии особо оговаривается необходимость создания специальных органов, избираемых всеобщим голосованием, ответственных за управление об­щественными делами, при этом исполнительные органы яв­ляются подотчетными им.

Приверженность к данной Хартии европейских госу­дарств не означает тождества их муниципальных систем. Речь идет о демократическом пути развития в целом, под­разумевающем децентрализацию власти как основопола­гающий признак организации местного самоуправления, которое, как записано в Хартии, «составляет одну из основ любого демократического строя».

Целью Европейской хартии местного самоуправления является восполнение отсутствия общеевропейских норма­тивов определения и защиты прав местных органов власти. Участники Хартии обязуются законодательно закрепить и применять на практике правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независи­мость местных властей.

В то же время нельзя говорить о том, что национальный законодатель должен слепо копировать положения Хартии, это касается даже ее базовых категорий. Само определение местного самоуправления не воспроизведено полностью в законодательстве о местном самоуправлении ряда госу­дарств — ее участников.

Хартия состоит из трех частей, имеющих самостоятель­ное значение. Первая часть содержит принципы местного самоуправления, включающие в себя следующие положе­ния:

• самостоятельность осуществления местных комму­нальных функций, опирающаяся на муниципальную собст­венность, местные налоги, распоряжение местной полицией и т.д.;

• выборность органов данного уровня путем свободно­го, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования;

• организационное обособление местного самоуправле­ния, его органов в системе государственного управления;

• определенная финансовая автономия;

• ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

• право принимать собственные нормативные акты;

• осуществление контроля представительными муници­пальными органами местного самоуправления за исполни­тельными органами.

Помимо этих принципов важной нормой Хартии явля­ется предоставление местным органам полных и исключи­тельных полномочий, адаптированных к местным условиям. Также Хартия фиксирует обязательность четкой террито­риальной очерченности границ территории местного само­управления, возможность изменения таких границ только с учетом мнения населения, в том числе и путем проведе­ния референдума.

Паритетные начала в отношениях государственных органов и органов местного самоуправления по передаче государственных функций заключаются в их договорном характере. Независимость органов местного самоуправле­ния в соответствии с требованиями Хартии проявляется в возможности самостоятельного определения их струк­туры. Развитию прав органов местного самоуправления способствует закрепленная в Хартии возможность сотруд­ничать и в рамках закона вступать в ассоциации с другими органами местного самоуправления для осуществления за­дач, представляющих общий интерес.

Вторая часть Хартии включает положения, касающиеся объема тех полномочий, которые участники соглашения могут взять на себя.

Третья часть Хартии содержит нормы, обычно включае­мые в международные конвенции.

Европейская хартия местного самоуправления служит основанием для внесения изменений и дополнений в за­конодательство государств — членов Совета Европы, на­кладывает на них обязательства по развитию и поддержке местного самоуправления.

В настоящее время наличие в стране эффективного местного самоуправления, отвечающего международным стандартам, рассматривается как важнейший показатель демократизма существующего государственного режима. Органы местного самоуправления, являясь определенным противовесом центральной власти, возникли и развивались как наиболее приближенные к населению в решении вопро­сов жизнедеятельности местного сообщества. Первоначаль­но их формирование проходило в условиях ограниченного избирательного права. Впоследствии в большинстве стран существовавшие избирательные ограничения (имуществен­ный, образовательный цензы, ценз оседлости) были либо сняты, либо снижены.

Волна децентрализации, прокатившаяся практически по всем европейским странам с конца 1970-х до начала 1980-х гг., заставила центральные власти почти повсемест­но осуществить перераспределение полномочий и ответст­венности между различными уровнями власти, расширив сферу компетенции нижних уровней, а именно органов местного самоуправления.

В ФРГ, например, в период с 1965 по 1975 г. земли осу­ществили административную реформу, в результате кото­рой значительно усилились полномочия муниципалитетов, укрепилась их финансовая база. Во Франции в 1970 г. были внесены дополнения в административный муниципальный кодекс 1957 г., которые ослабили надзор за муниципалите­тами. Вслед за этим были приняты законы: от 31 декабря 1966 г., разрешивший муниципалитетам создавать свои ас­социации (союзы коммун); от 16 июля 1971 г., предоставив­ший общинам право создавать консорциумы; от 31 декабря 1973 г. и от 29 июля 1975 г., укрепившие финансовую базу муниципалитетов; декреты № 64-251 и № 64-252 от 14 мар­та 1964 г., положившие начало созданию региональных ад­министраций; от 5 июля 1972 г., трансформировавший ре­гионы в инструмент экономической децентрализации.

В Испании в принятой в 1978 г. Конституции был за­креплен принцип местного самоуправления. В Италии соз­дание регионов в 1970 г. повлекло за собой не только пере­дачу широких полномочий региональным органам власти, но и ревизию действовавшего Закона о муниципалитетах и провинциях 1934 г. и принятие в 1990 г. нового соот­ветствующего закона, предоставившего муниципалитетам дополнительные нрава в сфере финансов.