Основные этапы реформирования электроэнергетики

Обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения предпринимательской деятельности и граждан-потребителей обусловило необходимость перехода к рыночным отношениям и проведения структурной перестройки электроэнергетики, являющейся базовой отраслью экономики России.

Стратегическими целями развития электроэнергетики являются:

- надежное энергоснабжение экономики и населения страны электроэнергией;

- сохранение целостности и развитие единой энергетической системы страны, ее интеграция с другими энергообъединениями на Евразийском континенте;

- повышение эффективности функционирования и обеспечение устойчивого развития электроэнергетики на базе новых современных технологий;

- снижение вредного воздействия на окружающую среду*(1020).

Формирование рыночных отношений началось с создания федерального оптового рынка электроэнергии (мощности) - ФОРЭМ. ФОРЭМ определялся как сфера купли-продажи электроэнергии (мощности), осуществляемой юридическими лицами на данном рынке и (или) предоставляемыми услуги в пределах Единой энергетической системы России*(1021).

Субъектами ФОРЭМ были определены РАО "ЕЭС России", Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы России, концерн "Росэнергоатом", электростанции и другие производители энергии, акционерные общества энергетики и электрификации и другие энергоснабжающие организации, отдельные крупные потребители энергии. Предполагалось, что функционирование оптового рынка электроэнергии обеспечит надежное энергоснабжение потребителей энергии, позволит оптимизировать взаимоотношения производителей, энергоснабжающих организаций и потребителей электроэнергии на основе сочетания государственного регулирования и конкуренции.

Были определены и основные функции субъектов федерального оптового рынка электроэнергии*(1022). Его организатором выступало РАО "ЕЭС России", которое координировало деятельность всех субъектов рынка в вопросах производства, передачи, распределения и потребления энергии; обеспечивало развитие технической базы функционирования рынка и выполняло ряд других функций организатора рынка.

Центральное диспетчерское управление являлось оператором-диспетчером процесса производства и передачи электроэнергии на рынке.

Государственное предприятие - концерн "Росэнергоатом" выполняло функции организатора участия атомных электростанций в работе федерального оптового рынка.

Акционерные общества энергетики и электрификации принимали участие в деятельности оптового рынка при включении их в специальный перечень.

Государственное регулирование на федеральном оптовом рынке электроэнергии осуществляла Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК), которая устанавливала тарифы на поставку электроэнергии и на отпуск ее, размер абонентной платы за услуги, оказываемые РАО "ЕЭС России" по организации и развитию оптового рынка, размер абонентной платы за услуги, оказываемые концерном "Росэнергоатом" по обеспечению безопасной работы атомных электростанций, и др.

Взаимоотношения между субъектами федерального оптового рынка должны были строиться на договорной основе в соответствии с разрабатываемым и утверждаемым ФЭК балансом производства и поставок электроэнергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России по субъектам данного рынка.

Однако предпринятые меры по созданию рыночного механизма в сфере оптового оборота электроэнергии оказались недейственными. ФОРЭМ представлял собой своеобразный феномен, характеризующийся жестким государственным регулированием, заданностью параметров, отсутствием конкуренции.

Правительством Российской Федерации была поставлена задача создания конкурентного оптового рынка электроэнергии, функционирующего на основе свободного коммерческого взаимодействия его участников и эффективных розничных рынков, обеспечивающих надежное энергоснабжение потребителей при поэтапном развитии конкуренции*(1023).

Особенностью рыночного механизма в сфере электроэнергетики является то, что создание рынков электроэнергии происходит в рамках Единой энергетической системы России, представляющей собой совокупность производственных и иных имущественных объектов электроэнергетики, связанных единым процессом производства и передачи электроэнергии в условиях централизованного оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике. Таким образом, в рассматриваемой сфере отношений сочетаются конкурентные и естественно-монопольные виды деятельности.

Сложность и масштабность реформирования электроэнергетики обусловили необходимость введения переходного периода, в течение которого устанавливается особый правовой режим функционирования сферы обращения электроэнергии на основании установленных правил*(1024).

Реформирование электроэнергетики носит последовательный характер и осуществляется в три этапа*(1025).

Первый этап реформы занимает 3 года. В ходе этого этапа должна быть разработана необходимая нормативная правовая база, проведено реформирование организаций электроэнергетики, проведена отработка механизмов функционирования конкурентного оптового рынка электроэнергии.

Второй этап должен продлиться 2-3 года. В этот период должно произойти становление оптового и розничных рынков электроэнергии на территории Европейской, Уральской и Сибирской энергозон. На этом этапе завершится формирование конкурентного оптового рынка электроэнергии, будет прекращено регулирование тарифов на электроэнергию и сохранено регулирование тарифов на ее передачу и системные услуги. В результате в основном будет проведено реформирование отрасли, сформирована система рыночного ценообразования на оптовом и розничных рынках, созданы условия для широкомасштабного привлечения инвестиций.

Третий этап реформы должен быть осуществлен в течение 3-4 лет. Его основным содержанием станет обеспечение притока инвестиций в конкурентные сектора электроэнергетики. В результате будут сформированы конкурентные оптовый и розничные рынки электроэнергии, достигнут высокий уровень конкуренции в секторах производства и сбыта электроэнергии, государство перестанет выполнять несвойственные ему функции хозяйственного управления конкурентными секторами энергетики.

Кроме того, в результате реорганизации региональных АО-энерго будет достигнуто разграничение генерации, передачи, сбыта, диспетчеризации и иных видов деятельности.

Для отработки рыночных механизмов в течение переходного периода на оптовом рынке осуществляется торговля электроэнергией и мощностью на регулируемом рынке по тарифам, утверждаемым в установленном порядке и в секторе свободной торговли в форме заключения и исполнения двусторонних договоров купли-продажи и в форме отбора ценовых заявок покупателей и продавцов по свободным (нерегулируемым) ценам.

Поставщики и покупатели электроэнергии приобретают статус субъекта оптового рынка при выполнении установленных требований по соответствию количественных характеристик (мощности) генерирующего оборудования и энергопринимающего оборудования, требований технического характера и при наличии заключенного договора об оказании услуг по передаче электроэнергии (п. 14 Правил оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода).

Организация становится участником сектора свободной торговли путем заключения договора о присоединении к торговой системе оптового рынка. Правила о данном договоре установлены Правительством Российской Федерации*(1026).

Оптовая торговля электроэнергией в секторе свободной торговли основывается на принципах конкуренции и свободы выбора участниками порядка купли-продажи электроэнергии с использованием следующих механизмов ценообразования: свободное определение цен и объемов поставки электроэнергии в рамках двусторонних договоров купли-продажи, заключаемых в соответствии с Правилами оптовой торговли электроэнергией переходного периода и договором о присоединении к торговой системе оптового рынка; путем конкурентного отбора ценовых заявок участников сектора свободной торговли, обеспечивающей установление свободных цен, уравновешивающих спрос и предложение электроэнергии.

Правительством РФ определены ценовые зоны оптового рынка электроэнергии переходного периода, объединяющие территории субъектов Российской Федерации, в границах которых всем субъектам электроэнергетики предоставлено право осуществлять куплю-продажу энергии по свободным (нерегулируемым) ценам в соответствии с установленным порядком.

В секторе свободной торговли каждый поставщик вправе продавать каждый час объем электроэнергии в точке поставки*(1027) с использованием 15 процентов установленной мощности принадлежащего ему на законном основании генерирующего оборудования в 1-й ценовой зоне и 5 процентов - во 2-й зоне.

Каждый покупатель вправе приобретать до 30 процентов собственного планового почасового потребления электроэнергии в 1-й ценовой зоне и до 15 процентов - во 2-й.

В регулируемом секторе каждый участник продает не менее 85 процентов электроэнергии каждого генерирующего объекта в 1-й ценовой зоне и 95 процентов - во 2-й ценовой зоне.

Федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий устанавливает для каждого участника регулируемого сектора тарифы на электроэнергию, продаваемую на оптовом рынке.

Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике) оптовый рынок электроэнергии определяется как сфера обращения электрической энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России в границах единого экономического пространства Российской Федерации с участием крупных поставщиков и крупных потребителей, получивших статус субъекта оптового рынка и действующих на основе правил оптового рынка, утверждаемых Правительством Российской Федерации (ст. 1)*(1028).

Круг участников оптового рынка электроэнергии определен Законом об электроэнергетике. Ими являются: поставщики электроэнергии (генерирующие компании) и покупатели (энергосбытовые организации), крупные потребители электроэнергии, гарантирующие поставщики, получившие в установленном порядке статус субъектов оптового рынка, администратор торговой системы оптового рынка, организации, обеспечивающие функционирование технологической инфраструктуры оптового рынка, в том числе организация по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью и системный оператор.

Продавцы и покупатели электроэнергии, соблюдающие правила оптового рынка, обладают правом на свободный недискриминационный доступ к участию в оптовом рынке (п. 2 ст. 30 Закона об электроэнергетике).

В отношении отдельных субъектов, обладающих на праве собственности или ином основании объектами по производству электрической энергии (генерирующими мощностями), в силу технологических особенностей на определенный период устанавливается обязанность по оказанию услуг по обеспечению системной надежности. Порядок отбора субъектов электроэнергетики, оказывающих такие услуги, устанавливается основными положениями функционирования оптового рынка. Оказание данных услуг не ограничивает прав таких субъектов на участие в оптовом и розничных рынках (ст. 36 Закона об электроэнергетике).

Организация оптового рынка электроэнергии (мощности) основана на конкуренции в сфере производства и сбыта электроэнергии. С 1 января 2005 г. запрещается совмещение деятельности по передаче электроэнергии и оперативно-диспетчерскому регулированию с деятельностью по производству и купле-продаже электроэнергии. В отношении отдельных сфер электроэнергетики, функционирование которых происходит в постоянных условиях отсутствия конкуренции в силу технологических причин, в частности технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, в соответствии с законодательством о естественных монополиях применяется государственное регулирование. В них допускается осуществление юридическим лицом всех видов деятельности в электроэнергетике.

Организация оптового рынка основана также на саморегулировании деятельности его участников, в том числе посредством участия администратора торговой системы оптового рынка в разработке правил оптового рынка и формировании постоянно действующей системы контроля за соблюдением указанных правил (п. 2 ст. 31 Закона об электроэнергетике).

Свободное взаимодействие субъектов оптового рынка осуществляется на основе заключаемых между ними договоров.

"Прозрачность" оптового рынка обеспечивается установленным законом требованием о том, что субъекты естественных монополий обязаны публиковать в средствах массовой информации сведения о своей деятельности в соответствии со стандартом раскрытия информации, утверждаемым Правительством Российской Федерации (п. 2 ст. 22 Закона об электроэнергетике).

Розничные рынки электрической энергии определяются как сфера обращения электроэнергии вне оптового рынка с участием потребителей электроэнергии (ст. 3 Закона об электроэнергетике).

Непременным признаком розничных рынков является участие в них потребителей электроэнергии, то есть лиц, приобретающих ее для собственных бытовых и (или) производственных нужд. Розничные рынки организуются как территориально определенные сферы оборота электроэнергии для нужд потребителей. Потребители электроэнергии могут одновременно являться субъектами как оптового рынка, так и розничных рынков (п. 5 ст. 35 Закона об электроэнергетике).

Помимо потребителей электроэнергии субъектами розничных рынков являются энергосбытовые организации, гарантирующие поставщики, территориальные сетевые организации, осуществляющие услуги по передаче электроэнергии, субъекты оперативно-диспетчерского управления, производители электроэнергии, не имеющие права на участие в оптовом рынке электроэнергии.

Территориальные сетевые организации и субъекты, осуществляющие оперативно-диспетчерское управление, составляют технологическую инфраструктуру розничных рынков.

Основными принципами организации розничных рынков следует считать доступность и надежность обеспечения электроэнергией потребителей.

Гарантиями надежного обеспечения электроэнергией потребителей являются:

- запрет ограничения режима потребления энергии, в том числе его уровня, потребителей, не имеющих задолженности по оплате электроэнергии и исполняющих иные обязательства, предусмотренные законодательством и соглашением сторон;

- запрет веерных отключений выполняющих обязательства потребителей, за исключением случаев возникновения аварийных режимов;

- наличие на розничных рынках специализированных организаций - гарантирующих поставщиков, заключающих с потребителями публичный договор (ст. 38 Закона об электроэнергетике).

При осуществлении энергоснабжения потребителей должен быть обеспечен баланс экономических интересов поставщиков и потребителей энергии. Доступность энергии должна обеспечить обоснованный уровень доходности инвестиционного капитала, используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (ст. 23 Закона об электроэнергетике).

В качестве одного из основных положений функционирования оптового и розничных рынков электроэнергии следует назвать государственное регулирование, что вызывается целым рядом обстоятельств: необходимостью создания рыночной инфраструктуры, инвестиционной поддержки электроэнергетики и российского энергетического машиностроения и приборостроения, электротехнической промышленности, обеспечения социальной защиты граждан и др.

В электроэнергетике применяются следующие методы государственного регулирования и контроля: государственное регулирование и контроль субъектов естественных монополий; государственное регулирование цен (тарифов) на отдельные виды продукции (услуги), определенные федеральными законами; государственное антимонопольное регулирование и контроль; управление государственной собственностью; техническое регулирование; государственный надзор за соблюдением субъектами электроэнергетики нормативных правовых актов (п. 2 ст. 20 Закона об электроэнергетике).