участком (сервитут)

Необходимость этой категории прав была в особенности очевидна ввиду существования права частной собственности на землю. Дело в том, что нередки случаи, когда определённый земельный участок не имеет всех тех свойств и качеств, какие необходимы для нормального его использования; например, на данном участке нет воды или нет пастбища и т.п. Для того, чтобы пользование данным земельным участком было возможно и хозяйственно целесообразно, возникает потребность в пользовании (в соответствующем отношении) соседней землёй. Такого рода вопросы были легко разрешимы в то время, когда земля находилась в общественной собственности (племени, рода, общины). Но с возникновением права частной земельной собственности собственник земельного участка не обязан был помогать соседу, не имеющему на своей земле воды, пастбища и т.п. Стала настоятельной потребность в закреплении за собственником одного земельного участка права пользования в известном отношении чужой землёй, обычно землёй соседа. Земельные участки, отрезанные от публичной дороги землями других собственников или лишённые воды и других естественных благ, нельзя было использовать без предоставления собственнику этого участка пользоваться в соответствующем отношении чужой землёй. С ростом городов, с увеличением скученности городских построек собственники городских земельных участков стали нуждаться в правовом средстве, с помощью которого можно было бы предупредить полное затемнение одного участка постройкой на соседнем участке и т.д.

Подобного рода потребности в римском праве удостоверялись двумя путями. Можно было договориться с соседом о том, чтобы он принял на себя определённое обязательство в пользу данного собственника земли; например, чтобы он обязался давать собственнику данного участка выход и выезд через свою землю на общественный проезд или чтобы он обязался давать ему ежедневно 10 ведер воды и т.д.

Однако этот путь был не вполне надёжным, потому что такое обязательство имело личный характер; стоило тому собственнику земли, который принял на себя подобного рода обязательство, продать свой участок, и пользование этой землёй со стороны соседа могло продолжаться только при условии согласия нового собственника.

Между тем удовлетворение таких потребностей, как выход и выезд на публичную дорогу, выпас скота, получение воды и т.п., необходимо было обеспечить более надёжным и прочным способом, независимо от изменения собственника соседней земли. Для этой цели и была введена такая категория прав, как сервитуты (от слова servire – служить: один земельный участок в этом случае служит потребностям другого участка). Прочность удовлетворения потребности посредством такой правовой формы состояла в вещном характере сервитутного права: предметом сервитутного права являлся сам земельный участок, а не действие определённого лица, обязавшегося допускать пользование его земельным участком со стороны соседа. Поэтому субъект сервитутного права сохранял своё право пользования соседним участком независимо от того, остаётся ли его собственником тот, кто установил на свою землю сервитут в пользу соседа, или же произошла смена собственника.

Сервитут являлся обременением самой земли и вместе с ней переходил к новому собственнику.

Таким образом, можно определить сервитут как вещное право пользования чужой вещью в том или ином отношении. Такое право вызывается необходимостью сгладить неудобства и затруднения, возникающие (при существовании права частной собственности на землю) вследствие неравномерности распределения естественных благ между отдельными земельными участками.

«В исторической ретроспективе первыми были три дорожных сервитута. Они формировались таким образом, что каждый последующий сервитут включал в себя и предыдущий: право прохода через чужой участок, право прохода и прогона скота, право прогона, прохода и проезда. Среди первых был и сервитут воды – право провести воду с чужого участка. Со временем возникают другие сервитуты: право прогонять скот к водопою, право пасти скот на чужом пастбище, право брать песок, глину на чужом участке»3.

Позднее наряду с сервитутами, возникшими на почве соседских поземельных отношений, появилась другая категория сервитутных прав, уже не обязательно в пользу соседа и не обязательно на пользование землёй, а на любое имущество (например, стадо коров) и в пользу какого-либо другого лица, не являющегося соседом: например, завещатель, оставляя имущество наследнику, одновременно предоставлял другому лицу право пожизненного пользования этим же имуществом (так называемый узуфрукт). Узуфрукт появился, несомненно позднее, чем названная выше категория сервитутов, возникших на почве поземельных соседских отношений; иногда римские юристы даже противопоставляют сервитуты и узуфрукт. Однако классические юристы, как правило, термином «сервитут» охватывают и узуфрукт.

Отсюда деление сервитутов на две категории: так называемые предиальные (от слова praedium – имение), или земельные, и личные. Это различие проводилось по субъекту права: личный сервитут принадлежал определённому лицу персонально; предиальный сервитут принадлежал лицу как собственнику земельного участка. Этот участок, то есть тот, в интересах пользования которым устанавливался сервитут, назывался господствующим участком; земельный участок, пользование которым в том или ином отношении составляло содержание сервитута, назывался служащим участком.

Так как предиальный сервитут принадлежал лицу не персонально, а как собственнику господствующего участка, то смена собственности господствующего участка вызывала и смену субъекта предиального сервитута.

Установление на вещь сервитутного права не означает непременно отстранения собственника от пользования вещью; например, предоставив соседу сервитут пастьбы скота на данном участке, собственник участка сохраняет право пасти и свой скот на том же участке. Однако в тех случаях, когда одновременное пользование и собственника, и субъекта сервитутного права невозможно (например, собственник предоставил соседу сервитутное право пасти на своём пастбище стадо до 20 голов, а его пастбище больше 20 голов и не может прокормить), преимущественное право пользования принадлежит субъекту сервитутного права. Как принято выражаться, при коллизии сервитута с правом собственности право собственности уступает сервитуту (собственник, устанавливая сервитут на свою землю, тем самым себя ограничил).

Сервитутное право обозначалось римским юристом Гаем (в его Институциях II. 12-14) как res incorporalis, нетелесная вещь, в противоположность обыкновенной телесной вещи (res corporalis), которую можно определить как ограниченную часть внешней природы, которая является объектом права и обладает имущественной ценностью. Гай называл телесными вещами такие, которые можно осязать, до которых можно коснуться (quae tangi possunt), а нетелесными – такие, которых нельзя коснуться (quae tangi non possunt).

Сервитут на землю в России. В связи с активным развитием земельных правоотношений вопрос о правовом регулировании сервитутов является достаточно актуальным.

Порядку установления сервитутов в Российской Федерации посвящены статьи 274-277 Гражданского Кодекса РФ и статья 23 Земельного Кодекса РФ.

Данные статьи содержат определение сервитута, его виды, порядок установления и прекращения. В целом необходимо отметить, что законодательство о сервитутах в России находится только в стадии становления и на практике реализуется достаточно редко.

Сервитут – это ограниченное право пользования чужим земельным участком.

В соответствии с п. 1 стр. 274 ГК РФ собственник земельного участка (или иной недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута).

Обременение земельного участка сервитутом ни в коем случае не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения участком.

Осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для участка, в отношении которого он установлен. Более того, собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в отношении которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком (п. 5 ст. 274 ГК РФ).

В случае, если права на земельный участок, обремененный сервитутом, перейдут к другому лицу, то сервитут сохраниться. При этом сам по себе сервитут не может быть предметом сделок (купли-продажи, залога и др.) и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимости, для обеспечения использования которой сервитут был установлен (п. 5 ст. 274 ГК РФ).

Действующим законодательством предусмотрено два вида сервитутов – частный и публичный. Частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством, то есть, как правило, по соглашению между собственниками соответствующих земельных участков.

Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативно- правовым актом РФ, субъекта РФ, органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения. При этом установление такого сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний (п. 2 ст. 23 ЗК РФ) и круг его действия (круг правообладателей) обычно не ограничивается.

Кроме того, сервитуты бывают срочными (устанавливаются на определенный срок) и постоянными (устанавливаются без ограничения во времени).

В соответствии с п.3 ст. 23 ЗК РФ сервитуты могут устанавливаться для: 1) прохода или проезда через земельный участок;

2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

4) проведения дренажных работ на земельном участке;

5) забора воды и водопоя;

6) прогона скота через земельный участок;

7) сенокоса или пастьбы скота на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям, обычаям, за исключением таких земельных участков в пределах земель лесного фонда;

8) использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке, замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке;

9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;

10) свободного доступа к прибрежной полосе.

Лекция 8. Современные вопросы управления государственной и

муниципальной собственностью: реализация Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации»

С 1 января 2009 года в полном объеме на всей территории Российской Федерации будут применяться нормы Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данная редакция закона существенно изменила представление о назначении муниципальной собственности, предложив новые подходы к формированию системы управления имущественным комплексом муниципального образования. В соответствии с данным нормативно-правовым актом в муниципальной собственности не может находиться имущество, не предназначенное:

- для решения вопросов местного значения;

- для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Перечень вопросов местного значения четко определен Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К вопросам местного значения поселения относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

11) организация библиотечного обслуживания населения;

12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;

14) обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

16) оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;

17) формирование архивных фондов поселения;

18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

19) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

20) планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

21) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

К вопросам местного значения муниципального района относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;

4) организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

8) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

10) организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти;

11) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

12) организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

13) опека и попечительство;

14) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

15) территориальное зонирование земель межселенных территорий, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;

16) формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;

17) содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;

18) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

19) организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора);

20) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

В соответствии с представленными содержанием полномочий муниципальных образований и их разграничением должен формироваться состав муниципальной собственности. В основу формирования муниципальной собственности должны быть положены следующие принципы:

- целевого соответствия требованиям федерального законодательства;

- достаточности собственности для обеспечения эффективного решения вопросов местного значения;

- соблюдения динамического равновесия между доходообразующими и бюджетообразующими объектами муниципальной собственности с учётом возможностей бюджетно-налоговой системе.

Принцип целевого соответствия объектов муниципальной собственности. Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный законн № 131-ФЗ) ограничивает возможный состав муниципальной собственности после 1 января 2009 года только целевым назначением муниципального имущества для выполнения функций и задач местного самоуправления и делегированных государственных полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации. Остальная часть муниципального имущества, которая не обеспечивает исполнение функций местного самоуправления (в том числе и по развитию муниципального образования, становлению и развитию гражданских инициатив), должна быть передана другим публично-правовым образованиям, перепрофилирована или приватизирована. При этом необходимо провести анализ имеющегося муниципального имущества и выбрать наиболее эффективный способ его использования или приватизации.

Действие данного принципа формирования состава объектов муниципальной собственности на практике вызывает массу сопротивлений со стороны местных администраций, несогласных с утверждением, что муниципалитеты не могут быть эффективным собственником. Точку в этом вопросе поставил Конституционный Суд Российской Федерации, указав, что органы местного самоуправления «обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне». Поэтому, муниципальное имущество, будучи публичной формой собственностью, должно использоваться не иначе как для осуществления ими своих полномочий в конституционно установленных целях.

Аналогично действие названного Федерального закона и Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации ограничивает участие муниципальных предприятий и иных хозяйствующих субъектов, созданных органами местного самоуправления, в публично-правовом обороте.

Муниципальные образования вправе участвовать в гражданском обороте (осуществлять имущественные права, совершать сделки, осуществлять хозяйственную деятельность, выступать истцом и ответчиком в суде) только в пределах, установленных законодательством и связанных с осуществлением полномочий по решению вопросов местного значения или переданных государственных полномочий.

Для сохранения объектов торговли, бытового обслуживания и т.п. в собственности муниципального района, органы местного самоуправления прибегают к использованию п. 22 ч. 3 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, где указано, что к вопросам местного значения муниципального района отнесено в числе прочего «создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; содействие развитию малого и среднего предпринимательства». Из этого следует, что в собственности муниципального района может находиться имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Тем не менее, в отношении этого случая существует множество ограничений. В результате в последний период времени резко Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 15, ч.1. возросло количество объектов муниципальной собственности (включая предприятия), подлежащих приватизации. В соответствии с законами рынка (спроса и предложение) увеличение предложения в краткосрочном периоде приводит к снижению стоимости товара. Таким образом, можно наблюдать сегодня массово продажи объектов муниципальной собственности по ценам ниже рыночных.

Срок отчуждения или перепрофилирования имущества, не соответствующего требованиям ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ и находившегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года истекает 1 января 2009 года. В отношении имущества, законно поступившего в муниципальную собственность после 1 января 2006 года, а также не перепрофилированного и не приватизированного в указанный срок, применяются нормы ст. 238 ГК РФ.

В дальнейшем формирование муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собственности, приобретения на основании различных допускаемых законодательством сделок, получения в дар, принятия в муниципальную собственность бесхозяйных объектов и другими законными способами, в том числе путем принудительного изъятия для муниципальных нужд в судебном порядке земельных участков.

Формирование муниципальной собственности поселений и муниципальных районов.

Отнесение конкретных объектов к имуществу, указанному в частях 2-4 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, предназначенному для решения установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения, требует учитывать разницу в формулировках вопросов местного значения муниципальных районов и поселений в общих сферах деятельности и, соответственно, в характеристике имущества, допустимого к нахождению в составе муниципальной собственности. Так, поселения отвечают за оказание услуг (создание условий для оказания услуг) населению, а муниципальные районы – за оказание услуг (создание условий для оказания услуг) муниципальным образованиям – поселениям. То есть потребители услуг в ряде случаев отличаются: население или муниципальные образования.

Имущество муниципального района в сферах культуры, физкультуры и массового спорта, работы с детьми и молодежью, электро- и газоснабжения поселений должно быть предназначено для межмуниципального использования. Нужно учитывать, что вопросы в области культуры, физкультуры и спорта, работы с детьми и молодежью, поддержки предпринимательства, которые закреплены за муниципальными районами, не требуют обязательного наличия районных муниципальных учреждений, а соответственно и объектов собственности. Имущество, обеспечивающее создание условий для обеспечения поселений услугами по организации досуга и услугами организаций культуры, по обеспечению условий для развития физкультуры и спорта (сложное техническое оборудование, имущество, использование которого в поселениях носит разовый характер и т.п.) может находиться в муниципальной казне. Такое имущество будет использоваться при проведении районных мероприятий или предоставляться поселениям по договору (как возмездному, так и безвозмездному в рамках реализации собственных полномочий района). Только при наличии в поселениях зданий, используемых исключительно для проведения районных мероприятий, или учреждений, чьи услуги используются жителями всех поселений района (доля услуг, оказываемых жителям поселения, на территории которого находится данное учреждение, в этом случае не должна превышать процент жителей данного поселения по отношению ко всему населению района), такие сооружения или учреждения могут быть сохранены в собственности муниципального района.

Недопустимо изымать (не передавать) объекты муниципальной собственности, необходимые для реализации полномочий по решению вопросов местного значения поселений в вышеназванных областях, у поселений на основании того обстоятельства, что данные объекты могут быть использованы и районом для осуществления своих полномочий.

Определяющим при установлении судьбы объекта должны стать категории обслуживаемого населения. В любом случае первичными являются вопросы местного значения поселений, обеспечивающие приближение публичных услуг к получателю, район же может заказывать услуги у организаций поселений.

Такая организация предоставления услуг способствует повышению их качества и снижению издержек.

Сегодня основной проблемой реализации Закона является вопрос обеспечения поселений имущественной базой для выполнения возложенных функций и задач местного значения. В условиях отсутствия должного финансового наполнения местных бюджетов значимая часть имущественного комплекса в сфере жилищно-коммунального хозяйства и иных видов деятельности не имеет надлежащей документации (технических паспортов объектов недвижимости, государственной регистрации права собственности и т.д.). В результате становиться невозможным процесс передачи или изъятия объектов муниципальной собственности от одного уровня муниципального образования другому без проведения правоустанавливающих процедур.

Поскольку в бюджетах муниципальных образований на данные цели средства заложены не были, а собственные источники поступлений средств у поселений, как правило, отсутствуют, данный вопрос вероятнее всего будет массово не решен муниципальными образованиями в установленные сроки (1 января 2009 года).

Таким образом, в вопросе управления общественной формой собственностью, Россия движется своим традиционным путем: проведение реформы в кратчайшие сроки и решение возникающих проблем по ходу реализации. В этом случае трудно ожидать высоких результатов от проведения реформы местного самоуправления и процесса управления муниципальной собственностью в ближайшее время.