Понятие и виды структур правотворческой практики

Под структурой правотворческой практикипонимается такое ее строение, расположение основных элементов и связей, которое обеспечивает ее целостность, сохранение объективно необходимых свойств и функций в процессе разработки, издания и совершенствования нормативных актов при воздействии на ПТД разнообразных факторов реальной действительности.

ПТП, как и любая разновидность ЮП, – образование полиструктурное, включающее, в частности, логико-философскую, пространственную, временную, стохастическую и иные структуры.

Рассмотрение логико-философской структуры позволяет отразить взаимосвязи частей и целого, элементов и системы, содержания и формы ПТП. Именно данные категории раскрывают ее строение как относительно цельного и самостоятельного явления. Пространственная структура проявляется в наличии разнообразных типов, видов и подвидов ПТП, одновременно функционирующих в ПСО. Временная структура дает возможность раскрыть этапы правотворчества, обособленные во времени и развернутые в определенной последовательности правотворческие действия и операции, стадии и производства, режимы и пр., то есть процессуальную форму ПТП.

Стохастическая структура ПТП позволяет в каждой конкретной ситуации выявить стационарные (постоянные и т.п.) и нестационарные (переменные и т.п.) ее компоненты, связи и отношения. Дело в том, что выполнение той или иной задачи требует какого-то определенного “набора” ее элементов: субъектов и участников, правотворческих действий и операций, используемых средств и способов, затрат времени, финансовых, организационных и иных ресурсов. Так, подготовка и издание в 1995 г. в новой редакции закона “О вынужденных переселенцах” потребовали гораздо меньших затрат (экономических, организационных, юридических и т.п.), чем издание аналогичного закона в 1993 г.

Содержание правотворческой практики

Логико-философская структура, как известно, предполагает исследование в первую очередь содержания и формы ПТП. Под содержанием ПТП понимается совокупность всех составляющих ее свойств и элементов. В самом общем плане ее содержание состоит из ПТД и складывающегося на основе этой деятельности опыта (социально-правовой памяти).

В науке вопрос о содержании ПТДрешается по-разному. Так, А.В. Мицкевич пишет, что “с точки зрения социально-классового содержания правотворчество представляет собой возведение в закон, то есть общеобязательные правила, воли господствующего класса или народа, стоящего у власти” [21. С. 29]. А.С. Пиголкин справедливо замечает, что в данном случае речь идет о сущности, а не о содержании правотворчества (см. [19. С. 214]).

В.В. Лазарев и Н.Л. Гранат указывают, что “содержание правотворчества складывается из последовательно осуществляемых организационных действий, образующих в своей совокупности то, что называется правотворческим процессом” [20. С. 122]. Здесь, по существу, говорится о процессуальной стороне ПТД, ее временной структуре.

На наш взгляд, ПТП имеет экономическое, политическое, социальное (в узком смысле), нравственное, юридическое и другое содержание, поскольку в ней выражены определенные экономические, политические, социальные, национальные и иные интересы.

Конституирующими же элементами содержания ПТД выступают ее объекты, субъекты и участники, правообразующие (изменяющие, отменяющие и т.п.) действия и операции, правотворческая техника, тактика и стратегия, соответствующие результаты.

Объект ПТП – это то, на что направлены действия ее субъектов и участников. Общим объектом являются те или иные общественные отношения, подлежащие нормативно-правовому регулированию. В качестве конкретных объектов могут выступать отдельные типы, виды и подвиды общественных отношений.

Субъекты и участники выступают в качестве “носителей” ПТП. Субъект – обязательный, основной, ведущий носитель, “центр управления” правотворчеством, без которого оно немыслимо. Им является конкретный правотворческий орган (должностное лицо), которое в пределах своей компетенции издает, изменяет или отменяет нормативно-правовые предписания.

Участники ПТП – это отдельные лица, их объединения (социальные группы и т.п.) и организации (политические партии и т.п.), которые так или иначе содействуют правотворческим органам при подготовке проекта нормативного акта, его обсуждении, доработке и т.д. Так, субъектами ПТД при издании нового ГК РФ являлись Федеральное Собрание РФ и Президент РФ. Научно-исследовательские организации, юридические факультеты вузов, отдельные юристы (ученые и практики) выступали в качестве участников данной ПТП.

Конкретные лица, осуществляющие ПТД, должны иметь как правовую, так и иную специальную подготовку в конкретной области экологии, экономики, административного строительства и т.п., знать современные методы управления, хозяйствования, уметь аккумулировать и выражать общественное мнение, накопленный правотворческий опыт. Особое внимание заслуживают вопросы юридического профессионализма субъектов ПТП.

Правотворческие действия и операции образуют динамичную сторону ПТП. Правотворческие действия представляют собой внешне выраженные, социально-преобразующие и имеющие определенное значение для правопроектной деятельности акты (например, уточнение названия проекта нормативного акта). Совокупность взаимосвязанных между собой правотворческих действий, объединенных локальной целью, составляют операцию (например, обсуждение проекта нормативного акта в одном из комитетов Государственной Думы РФ).

В содержании любой ПТП существенную роль играет правотворческая техника. Поэтому не удивительно, что ей уделяется большое внимание в юридической науке (библиографию по данному вопросу см. [30, 31, 32]).

Под правотворческой техникой обычно понимают совокупность (систему) средств, приемов, правил и методик, используемых при подготовке, издании и опубликовании нормативных актов (см., например [20. С. 123 и след.; 33. С. 5 и след.]). Практически никто из отечественных и зарубежных авторов не выделяет такой элемент правотворчества, как правотворческую тактику.

Не имея возможности подробнее остановиться на природе указанных элементов ПТП, хотелось бы отметить следующее. Содержание правотворческой техники составляет совокупность средств, с помощью которых правотворческий орган осуществляет разработку, издание и опубликование нормативных актов, достигает необходимых целей и результатов. Эти средства – инструментальная часть (техника) ПТД. Они могут быть разделены на общесоциальные, специально-юридические и технические.

К общесоциальным следует отнести язык (отечественный и иностранный), выражающие его знаки и языковые единицы (слова, словосочетания, предложения, графические конструкции и т.п.), общеупотребляемые термины, а также понятия, научные категории и законы, социальные нормы и т.д.

Специально-юридические средства – это юридические понятия, термины, конструкции, нормативно-правовые предписания, категории и научные законы, выработанные в процессе развития ПСО, ПТП и юриспруденции.

При подготовке проектов нормативных актов, в ходе их доработки, при принятии решения по проекту, обнародовании нормативного акта, накоплении и хранении правотворческого опыта широкое применение в настоящее время находят технические (приборы и инструменты) средства: множительная и телевизионная техника, компьютеры и т.д.

Одни и те же средства могут быть использованы в правотворчестве по-разному, различными способами и с помощью разной методики. Так, компьютеры применяются и при корректировке текста нормативного акта, и при голосовании, и как “накопители” правотворческого опыта. Способы – это конкретные пути достижения намеченных целей и результатов с помощью конкретных средств и при наличии соответствующих условий и предпосылок ПТП. Интегрированные в единое целое родственные способы образуют важную часть правотворческой тактики. В последнюю, кроме того, включаются научно разработанные основы организации и планирования ПТД, развития и совершенствования законодательства. Деятельность по планированию ПТП складывается из разработки и утверждения перспективных и текущих планов издания нормативных актов, установления очередности и последовательности их подготовки и принятия, планирования подготовки конкретного нормативного правового акта, планирования мероприятий для конкретного этапа деятельности (подготовка текста проекта, направление проекта в соответствующий комитет, систематизация поступающих предложений в комиссию и т.п.).

Под правотворческой тактикой в самом широком смысле следует понимать искусство правильно и грамотно управлять участниками ПТП, оптимально организовывать их действия, наиболее целесообразно использовать имеющиеся средства для вынесения эффективного правотворческого решения и достижения поставленных целей (частных и промежуточных, ближайших и второстепенных и т.п.). Когда же речь идет о достижении главных, наиболее существенных, окончательных задач и целей правотворчества, то в данном случае имеется в виду правотворческая стратегия.

Исследование проблем правотворческой техники, тактики и стратегии, составляющих важную часть правотворческой технологии, в настоящее время имеет не только теоретическое, но и большое практически-прикладное значение (см. [32. Т. 1. С. 24-31; 127]).

Результат воплощает в себе итог конкретной ПТД. Условно его можно рассматривать в юридическом аспекте (уточнение, расширение или сужение сферы правового регулирования путем издания новых, изменения или отмены действующих нормативно-правовых предписаний и закрепление решения в соответствующем нормативном правовом акте), либо в общесоциальном плане (внесение изменений в экономическую, политическую, духовную жизнь общества).

Вторым основным компонентом содержания ПТП наряду с ПТД является правотворческий опыт, который может отражать как совокупный итог достаточно длительной и многолетней ПТД (например, развития конституционного правотворчества в России), так и отдельные ее моменты (например, некоторые аспекты ПТД, связанные с обнародованием законов в постсоветский период развития общества).

Правотворческий опыт также имеет свою структуру. Составными его элементами являются правотворческие образцы, типовые положения, то есть такие достаточно устоявшиеся, выработанные в ходе многолетней правотворческой деятельности предписания общего характера, которые аккумулируют социально-ценные и прогрессивные ее фрагменты. Они вырабатываются в процессе предпроектной и проектной деятельности, подготовки и принятия конституционных и обычных законов, разнообразных подзаконных нормативных актов.