Понятие правотворческой практики

Под правотворческой практикой понимается особая разновидность юридической деятельности, направленная на разработку, издание и совершенствование (изменение или отмену) нормативно-правовых предписаний, взятая в единстве с накопленным правотворческим опытом (социально-правовой памятью).

К основным признакам правотворческой практики (далее – ПТП) необходимо отнести следующие.

1. ПТП является основной частью правовой системы и правовой культуры любого общества. Именно через правотворчество в первую очередь правовая система общества снабжается нормативно-правовой, регулятивной энергией, те или иные правила приобретают юридическую силу. По актам правотворчества мы изучаем и оцениваем правовую культуру прошлого, уровень современного развития ПСО разнообразных стран мира.

2. Правотворчество представляет собой разновидность (часть, элемент) юридической практики, поэтому ПТП присущи черты, характерные для любой ЮП (см. предыдущую главу).

3. ПТП необходимо исследовать в единстве ее содержания и формы. Содержание позволяет раскрыть совокупность образующих эту практику внутренних свойств и элементов, форма – показать способ организации (процессуальная форма) и внешнего выражения (акт-документ) ее содержания. Динамичная сторона содержания ПТП выражена преимущественно в правотворческой деятельности (далее – ПТД), статическая – в правотворческом опыте (социально-правовой памяти), который является результатом накопления, систематизации и хранения соответствующей информации (знаний, умений, мастерства, оценок, подходов и т.д.).

Поэтому не совсем правильной представляется позиция подавляющего большинства отечественных и зарубежных ученых, которые под правотворчеством понимают лишь ПТД (см. [6; 18-24]. Тем самым вольно или невольно из ПТП исключается такой важнейший элемент ее содержания, как правотворческий опыт, недооценивается его место и роль в прошлой (ретроспективной), настоящей (актуальной) и будущей (перспективной) ПТП, игнорируется значение правотворческого опыта в правовом наследии и преемственности, в деле дальнейшего совершенствования законодательства (per varios actus, legem experientia facit – через многие действия опыт создает право).

4. Почти все отечественные авторы относят правотворчество к государственной деятельности (см. [6. С. 310-312; 18. С. 320; 19. С. 215; 20. С. 122; 21. С. 22]). Вряд ли правильно относить ПТП органа самоуправления или деятельность коммерческого банка по изданию правил внутреннего трудового распорядка (вид локального правотворчества) к государственной деятельности (ср., например, [25. С. 11 и след.]). Поэтому точнее говорить, что ПТП носит властный характер. В ПТП в той или иной форме находят проявление основные черты государственной или корпоративной власти: руководство, контроль, управление, организация и т.д.*

5. ПТП направлена на расширение, сужение или уточнение сферы правового регулирования. Это осуществляется путем создания новых, изменения действующих или отмены ненужных нормативно-правовых предписаний.

6. В процессе ПТП происходит преобразование общественных потребностей и интересов в общеобязательные, формально-определенные предписания и правила. В этом плане она обладает значительным творчески-познавательным, интеллектуально-волевым и конструктивным потенциалом. В процессе ПТД происходит отражение, осмысление (познание) и оценка реальной действительности, принятие самых разнообразных рациональных решений. Субъекты осознают поставленные перед ними цели и задачи, необходимость соблюдения процедуры и принятого порядка работы, предвосхищают социальную ценность производимых ими юридических операций и получаемых результатов, разумно выбирают и применяют средства правотворческой техники, имеют представление о ПТД других органов и лиц, используемых ими средствах, осознают меру ответственности за свои действия и принятые решения. Видимо, в силу этого некоторые ученые приходят к выводу о том, что “законодатель буквально творит право (даю закон), подобно тому, как ученый творит науку, художник – искусство” [26. C. 91, 94, 99].

При такой постановке вопроса, как правильно отмечалось в литературе, объективное содержание права ограничивается, по сути дела, декларированием его обусловленности социально-экономическими и иными общественными отношениями; нормативно-правовые предписания отрываются от деятельности и существуют “автономно” в общественном сознании, их, таким образом, можно свести к знаковым выражениям [27. C. 42]. В данном случае преувеличивается роль субъективного, познавательного, идеального аспектов ПТП.

Предметно-преобразующий, творческий, проективный характер ПТД несколько недооценивается, упрощается и тогда, когда она сводится только к нормативно-оценочному отражению существующих в обществе “объективных социальных норм” [27. C. 7-44]. Ни в коей мере не отрицая значения для ПТП устойчивых социальных связей и стереотипов поведения, закономерных проявлений общественных отношений, нужно тем не менее подчеркнуть следующее.

ПТП представляет сложнейший процесс субъективации объективного и объективации субъективного с присущими ему закономерностями, где отнюдь не происходит адекватное, буквальное отражение действительности (как, впрочем, и при любой форме социального отражения). Существующие общественные отношения преломляются здесь сквозь призму самых разнообразных социальных, классовых, национальных, групповых, индивидуальных и иных установок, потребностей и интересов, оценок и ориентаций. Причем правотворческие органы формулируют нормативно-правовые предписания таким образом, чтобы они проецировались не только на настоящее, но и на будущее (in futuro), возможное поведение, выполняя в данном случае функцию опережающего отражения (см. [12. C. 82 и след.]).

7. ПТП сама опосредована (урегулирована) правом и иными социальными нормами (нравственными, корпоративными и т.п.). В соответствующих нормативно-правовых предписаниях определяется правотворческая компетенция ее субъектов, устанавливается порядок подготовки, принятия и опубликования нормативных актов. Тем самым обеспечивается ее стабильность, ограничивается субъективизм и волюнтаризм ее субъектов и участников.

Существенные регулятивное и ограничительное начала заложены во внешних по отношению к ней природных и социальных, экономических и политических, материальных и духовных, национальных и иных правообразующих факторах (социальном ее субстрате, фактическом основании, “данности” права, ratio legis). Как правильно отмечает румынский ученый-юрист А. Нашиц, указанные факторы в той или иной степени ориентируют ПТП, “ограничивают действия законодателя определенными рамками, придают этой деятельности научный характер и, влияя на нее, обусловливают и детерминируют основные элементы будущих правовых норм” [22. С. 9-10].

8. ПТП представляет собой средство организации социального, в первую очередь государственного, управления. В процессе правотворчества формируется нормативно-правовая основа общественной и государственной жизни, вводятся в ПСО определенные способы, средства, методы нормативного воздействия, устанавливаются и изменяются нормативно-правовые режимы регулирования общественных отношений, общеобязательные программы социального (государственного и т.п.) управления в различных сферах жизни гражданского общества.

9. Правотворчество –это особое производство, которое необходимо соответствующим образом организовать и спланировать, где есть необходимые производители и потребители, средства и методы, технология подготовки и издания нормативных актов [23. С. 319; 12. С. 84 и след.]. Поэтому, как и любое производство, ПТП требует высокого профессионализма и ресурсообеспеченности. То есть процесс подготовки, принятия и опубликования нормативных актов должен обеспечиваться мерами материального, организационного, кадрового, научного (социологического, прогностического, методического и т.п.), пропагандистско-воспитательного и иного характера. Издание любого федерального закона или иного нормативного акта должно быть “увязано” с бюджетом государства.

В нашей стране в сознании широких народных масс, и прежде всего в сознании депутатов всех уровней, утвердилось представление, что управлять в обществе (в частности заниматься ПТП) могут лица, специально этому не обученные. К сожалению, соответствующие установки находят непосредственную реализацию и в практике государственного и правового строительства.

10. ПТП связана с объективно-реальным преобразованием социальной действительности. Она влечет разнообразные материальные, духовные, юридические и иные изменения в общественной жизни. Ее особенность заключается в том, что ПТД всегда направлена на изменение сферы правового регулирования и наступление определенных юридических последствий. В процессе ПТД воспроизводятся и моделируются социально-правовые ситуации, обеспечивается реальное изменение статуса субъектов права, регулирование и охрана самых разнообразных сфер общественной жизни. ПТП служит важнейшим средством разрешения противоречий, осуществления задач и функций, стоящих перед обществом и государством в целом, отдельными организациями и гражданами.

11. ПТП необходимо отличать от процесса формирования права и “послеправотворческой” (внедренческой) деятельности. Правотворчество – завершающий этап правообразования. Предпроектная деятельность включает в себя анализ конкретных экономических, национальных, нравственных, религиозных и т.п. факторов (обстоятельств), выявление потребности и необходимости в урегулировании общественных отношений, изучение общественного мнения и предшествующего правотворческого опыта, предложений и рекомендаций юристов (ученых и практиков), оценку реальной действительности, формирование определенных взглядов и идей о возможных способах и методах юридического воздействия на ту или иную сферу общественной жизни и т.д.

В юридической науке сложилось не совсем точное представление о том, что правообразование предшествует проектной деятельности. Оно не только предшествует, но и сопутствует всей ПТП на всех ее стадиях, вплоть до опубликования нормативных актов.

Суть ПТП (проектной деятельности) заключается в непосредственных организационных действиях, связанных с подготовкой проекта нормативного акта, его обсуждением и изданием. Этот этап осуществляется в определенных процедурно-процессуальных формах, выработанных юридической наукой, ПТП и закрепленных, как правило, в соответствующих нормативно-правовых предписаниях. Таким образом, понятия “формирование права”, “правообразование”, “предпроектная деятельность” являются более широкими по сравнению с понятиями “ПТП”, “правотворчество”, “проектная правотворческая деятельность”.

В зарубежной литературе отмечается, что «законодательство – это не только создание и обнародование норм права, оно должно быть своеобразным “сервисом после продажи”» [23. С. 320]. Это совершенно справедливо с одним существенным уточнением.

Правовнедренческая деятельность в большинстве своем находится за пределами ПТП. Суть первой заключается в том, что содержание принятых нормативных правовых актов (или иных правотворческих решений) широко освещается в средствах массовой информации, дается официальное и доктринальное их толкование, проводятся социологические измерения знания нормативных предписаний и эффективности их реализации, обобщения материалов правореализующей практики и т.п. Так, послезаконодательные опросы сопровождали принятые во Франции законы о попечительстве над малолетними (1964 г.), об охране прав недееспособных совершеннолетних (1968 г.), о добровольном прерывании беременности (1975 г.) и др. (см. [23. С. 321]).

Внедрение нормативных актов могут осуществлять как субъекты ПТП, так и иные органы и лица. В некоторых случаях такая деятельность сопровождается внесением изменений и дополнений во внедряемый закон, изданием правоконкретизирующего или иного нормативного правового акта. Однако ПТД здесь происходит уже в рамках нового правотворческого процесса, а ее результаты вновь требуют проведения соответствующих внедренческих мероприятий.