В.Н. СИДЮК

Уяснение места и роли прокуратуры в государственно-правовой системе имеет принципиальное значение для определения ее сущности, правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности. Потенциал прокуратуры может получить свою реализацию не только путем совершенствования правоприменительной практики, но и корректировки национального законодательства с тем, чтобы оно отвечало сегодняшнему уровню развития общества и государства <1>. В Советском государстве в связи с образованием СССР впервые появилась необходимость закрепления в Основном Законе статуса союзного органа, осуществляющего надзор за исполнением законов во всесоюзном масштабе, прежде всего за деятельностью союзных наркоматов, за исполнением законодательства на территориях союзных республик. Конституция СССР 1924 г. содержала специальную главу VII "О Верховном Суде Союза ССР", где излагались и полномочия Прокуратуры Верховного Суда СССР <2>. Из шести статей главы только одна (ст. 46) касалась назначения прокурора Верховного Суда и его заместителя, а также их полномочий. Еще две (ст. ст. 43 и 47) включали полномочия прокурора наряду с компетенцией Верховного Суда СССР. Таким образом, впервые на конституционном уровне несколько схематично были обозначены вопросы организации и деятельности прокуратуры <3>. Определения понятия прокурорского надзора, системы органов прокуратуры, срока полномочий прокуроров в Конституции СССР 1924 г. отсутствовали. Дальнейшему развитию конституционного статуса института прокуратуры содействовало принятие Конституции СССР 1936 г. <4>. Впервые в Основном Законе государства под собственным именем в главе IX "Суд и прокуратура", где из 16 статей 5 касались деятельности органов прокуратуры, был закреплен статус прокуратуры. В ст. 113 вводилось понятие высшего надзора за точным исполнением законов всеми учреждениями, должностными лицами, гражданами СССР, который возлагался на Прокурора СССР, который назначался Верховным Советом СССР сроком на семь лет. В ст. ст. 115 и 116 были определены также порядок назначения и срок полномочий всех нижестоящих прокуроров: республиканские, краевые, областные прокуроры, прокуроры автономных республик и областей назначались Прокурором СССР сроком на пять лет, а окружные, районные и городские прокуроры - прокурорами союзных республик с утверждения Прокурора СССР на тот же срок <5>. Следует подчеркнуть, что Конституция СССР 1936 г. в ст. 117 окончательно закрепила принцип независимости прокуратуры от местных органов власти и подчинения нижестоящих прокуроров только вышестоящему. Это положение получило свое закрепление и в Конституции БССР 1937 г.
--------------------------------
<1> Василевич Г.Т. Потенциал органов прокуратуры - на службу укрепления законности и правопорядка // Законность и правопорядок. 2010. N 3. С. 5.
<2> Конституция СССР 1924 г. // Конституционный Суд РФ. URL: http://constitution.garant.ru.
<3> Басков В.И. Прокурорский надзор: Учебник для вузов. М.: Издательство БеК, 1995. С. 24.
<4> Конституция СССР 1924 г. // Конституционный Суд РФ. URL: http://constitution.garant.ru.
<5> Дедков Л.Л. Прокурорский надзор на страже законности. Минск: Беларусь, 1982. С. 26.

В последующем в Конституции СССР 1977 г., в отличие от ранее действовавших Конституций, регламентации организации и деятельности прокуратуры была посвящена в разделе "Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор" целая отдельная глава 21 "Прокуратура" из пяти статей, причем Конституция СССР 1977 г. сохранила основную, определяющую функцию прокуратуры - осуществление надзора за исполнением законов. Получили также преемственное развитие два важнейших конституционных положения: определение прокурорского надзора как высшего надзора и закрепление строгой централизации прокурорской системы. В отличие от Конституции СССР 1936 г., где главой Прокуратуры СССР являлся Прокурор СССР, Конституция СССР 1977 г. повысила его статус до Генерального прокурора СССР. Кроме того, в качестве дополнения ст. 165 Конституции СССР 1977 г. говорилось, что Генеральный прокурор СССР подотчетен и ответствен перед Верховным Советом СССР, а в период между его сессиями - Президиуму Верховного Совета СССР. Необходимо отметить, что срок полномочий Генерального прокурора СССР согласно ст. 167 Конституции СССР 1977 г. был сокращен до 5 лет и в этом плане стал единым для всего прокурорского корпуса. Вместе с тем законодатель счел необходимым существенно дополнить на уровне Основного Закона ряд положений, регламентирующих деятельность прокуратуры.
Во-первых, была расширена компетенция органов прокуратуры: если прежде осуществление высшего надзора возлагалось только на Прокурора СССР, то теперь эта обязанность распространялась и на подчиненных ему прокуроров. Это явилось не простым изменением формулировки, а повышением ответственности и авторитета всех звеньев централизованной системы прокурорского надзора. Во-вторых, был увеличен круг объектов прокурорского надзора: добавились государственные комитеты и ведомства, предприятия, учреждения и организации, исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов, колхозы, кооперативные и иные общественные организации <6>. Прокуроры и ранее осуществляли надзор за законностью деятельности исполнительных и распорядительных органов местных Советов и колхозов, но это не устанавливалось Конституцией. Конституционное закрепление такого круга объектов устранило возможность ограниченного толкования прав и обязанностей прокуратуры. Кроме того, если в ст. 113 Конституции СССР 1936 г. прокурорский надзор упоминался как "высший надзор за точным исполнением законов", то в ст. 164 Конституции СССР 1977 г. он определен как "высший надзор за точным и единообразным исполнением законов". Все эти положения были повторены в Конституции БССР 1978 г.
--------------------------------
<6> Там же. С. 25.

Следует отметить, что существенным нововведением сферы полномочий Генерального прокурора СССР стало наделение его правом законодательной инициативы (ст. 113), чего не содержали предыдущие Конституции СССР. Кроме того, в самой Конституции СССР 1977 г. указывалось на то, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются Законом о прокуратуре СССР <7>.
--------------------------------
<7> Там же.

Выделяя регламентацию прокурорского надзора как отдельное направление государственной деятельности в особую главу в Конституции СССР 1977 г., законодатель одновременно возвел в ранг конституционных принципов ряд организационных и процессуальных гарантий законности прокурорского надзора, а самое главное - поднял на новый, более высокий уровень этот государственно-правовой институт.
Принятие в 1994 г. Конституции Республики Беларусь стало отправной точкой дальнейшего развития института белорусской прокуратуры. Конституция переняла все положительное, что касалось прокурорского надзора в Конституции СССР, дополнив его при этом новым и существенным наполнением. В Конституции Республики Беларусь 1994 г. законодатель, как и в Конституции СССР 1977 г., определил для прокуратуры отдельную главу - главу 7 "Прокуратура", состоящую из 4 статей, в разделе VI "Государственный контроль и надзор". Размещение конституционных полномочий прокуратуры именно в данном разделе видится абсолютно правильным решением в сравнении с Конституцией СССР 1977 г., где это был раздел "Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор".
В качестве положительного нововведения можно назвать существенное расширение круга объектов, надзор за исполнением законодательства которыми возлагался согласно ст. 133 Конституции Республики Беларусь 1994 г. теперь на прокуратуру: за общественными объединениями, а также и за местными представительными органами, в отличие от Конституции СССР 1977 г., где прокуратура осуществляла надзор лишь за исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов. Отметим, что кроме общего надзора, в этой же статье законодатель перечислил и другие направления прокурорского надзора:
- надзор за исполнением законов при расследовании преступлений;
- надзор за соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях.
Вместе с тем необходимо отметить, что данный надзор лишился конституционного статуса "высшего", какой имел в Конституции СССР 1936 г. и 1977 г. <8>.
--------------------------------
<8> Конституция Республики Беларусь 1994 г. и Конституция Республики Беларусь 1994 г., с изм. и доп. // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http:// www.pravo.by/ lawhistory/ konst_1994.htm.

Прокуратура также наделялась правом поддерживать обвинение в судах и правом проводить предварительное расследование в случаях, предусмотренных законом.
Примечательно, что наименование высшей должности в органах прокуратуры в соответствии с Конституцией Республики Беларусь 1994 г. не изменилось - систему органов прокуратуры возглавлял генеральный прокурор (ст. 134), который избирался Верховным Советом и которому он был подотчетен в своей деятельности. Нижестоящие прокуроры все также назначались генеральным прокурором.
Важным нововведением Конституции Республики Беларусь 1994 г. стала констатация того факта, что система органов прокуратуры является единой и централизованной (ст. 134). Закрепление такого статуса в Основном Законе произошло впервые с момента создания прокуратуры в 1922 году и не было отражено в Конституции СССР 1924, 1936 и 1977 гг. Вместе с тем нельзя не отметить, что ст. 135 Конституции Республики Беларусь 1994 г. повторяла смысл ст. 168 Конституции СССР 1977 г. в части независимости генерального прокурора и нижестоящих прокуроров в осуществлении своих полномочий, однако была дополнена существенным пунктом: в отличие от предыдущих конституций СССР прокуроры должны руководствоваться только законом.
В Конституции Республики Беларусь 1994 г. не было упоминания о сроке полномочий генерального прокурора и нижестоящих прокуроров, однако указывалось, что компетенция, организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются законом (ст. 136), причем категория "компетенция" употребляется впервые <9>.
--------------------------------
<9> Там же.

На республиканском референдуме 24.11.1996 в Конституцию Республики Беларусь 1994 г. были внесены существенные, принципиально новые изменения и дополнения, в которых были учтены прогрессивные идеи конституционализма. Это коснулось и статуса прокуратуры. В Конституции Республики Беларусь 1994 г. (с изменениями 1996 г.) для прокуратуры была определена отдельная глава - глава 7 "Прокуратура", состоящая также из 4 статей, в разделе VI, который сменил название с "Государственный контроль и надзор" на "Прокуратура. Комитет государственного контроля". В результате изменений, принятых на референдуме в 1996 г., на генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров в соответствии со ст. 125 действующей Конституции Республики Беларусь возлагался надзор за точным и единообразным исполнением не только законов, как было указано в ст. 133 Конституции Республики Беларусь 1994 г., но и декретов, указов и иных нормативных актов. В этой связи произошло расширение перечня нормативных правовых актов, за исполнением которых прокуратура Республики Беларусь обязана была следить. Круг же субъектов исполнения указанных актов остался прежним.
Произошли значительные изменения в порядке избрания генерального прокурора: он стал подотчетен и назначается Президентом с согласия Совета Республики (ст. 126) <10>. В качестве положительного момента следует отметить расширение количества оснований для осуществления полномочий прокуроров всех уровней. Отныне они, будучи независимыми, должны были руководствоваться законодательством, а не только законом.
--------------------------------
<10> Там же.

По этому же принципу определялся и конкретный статус прокуратуры: компетенция, организация и порядок деятельности органов прокуратуры определялись законодательством (ст. 128 Конституции Республики Беларусь 1994 г. (с изменениями 1996 г.) сравнительно со ст. 136 Конституции Республики Беларусь 1994 г.). При общем положительном развитии института прокуратуры в действующей Конституции Республики Беларусь нельзя не отметить и недостатки. Среди конституционных "потерь" прокуратуры можно указать лишение генерального прокурора права законодательной инициативы, сравнительно со ст. 90 Конституции Республики Беларусь 1994 г.
В конце XX в. статус прокуратуры, закрепленный в Основном Законе республики, претерпел серьезные изменения. Действующая Конституция Республики Беларусь взяла все ценное из предшествующего опыта конституционного развития организации и деятельности прокуратуры, закрепила ее функции как важнейшего правозащитного органа, осуществляющего надзор за исполнением законодательства. Вместе с тем некоторые прежние конституционные положения были переосмыслены в новых условиях, а также были введены и принципиальные новеллы. Во-первых, объем текста, отведенного для закрепления правовых основ деятельности прокуратуры, увеличился до полноценной самостоятельной главы в разделе, касающемся государственного контроля. Во-вторых, назначение и подотчетность генерального прокурора, отнесенные к компетенции высшего органа законодательной власти, перешли к компетенции президента, что, на наш взгляд, является верным, поскольку именно президент является гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает политическую и экономическую стабильность государства, а кроме того, назначение и подотчетность генерального прокурора президенту гарантируют реальную независимость прокуратуры и ограждают от какого-либо вмешательства в ее деятельность со стороны других государственных органов, политических партий и общественных объединений. В-третьих, прокуратура, утратив право законодательной инициативы, получила конституционно закрепленное расширение своих полномочий по осуществлению не только общего надзора, но и надзора за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях.
Такое отношение отечественного конституционного законодателя дает новый простор законодательному регулированию деятельности прокуратуры. Однако одновременно необходима устойчивость правовой системы, поэтому изменения должны быть только точечными и продуманными, иначе это повлияет на качество прокурорского надзора. В связи с этим, на наш взгляд, было бы более правильным сосредоточиться на использовании имеющегося значительного потенциала Конституции в сфере надзора. Необходимы только дальнейшие общие усилия по его реализации в законодательстве и в правоприменительной действительности.