Соотношение публичного и частного в аграрном праве

В последние годы в учебной юридической литературе все чаще и все больше места отводится освещению теоретических и прак­тических аспектов частного и публичного права, их соотношения применительно к той или иной отрасли права, институтам, методам правового регулирования общественных отношений, и даже от­дельным нормам права.

Теоретическая проблема, как сказано в рекомендуемом чита­телю источнике, сводится к поиску критериев разграничения сфер частного и публичного права, определению принадлежности тех или иных отраслей, подотраслей и институтов права к той или иной сфере, определению соотношения частноправового и публично-правового регулирования применительно к отдельным отраслям и правовой системе в целом.

Автор цитируемого произведения профессор Г. Мальцев оправ­данно рассматривает проблему частного и публичного права через призму истории эволюции взглядов, начиная с эпохи Древнего Рима, показывая, однако, ее чисто европейское происхождение, от­носящееся к семье правовых систем, утвердившихся в странах кон­тинентальной Европы. Деления права на частное и публичное нет в правовой системе Англии — англосаксонском праве, ни в право­вых системах неевропейского типа — мусульманских, обычно-правовых. В Америке также нет такого деления, вместе с тем при господстве частного права возрастает значимость публичного ин­тереса и проникновение публично-правовых начал в частное, о чем свидетельствует следующее высказывание Л. Фридмэна: «Суще­ствует мало областей, если вообще они существуют, которые сегод­ня бы являлись чисто частными», и о чем говорилось выше отно­сительно вмешательства государства в сельское хозяйство.

Деление права на частное и публичное, как отмечается во мно­гих учебных и иных литературных источниках, действительно вос­ходит к римскому праву. Однако от этого времени, как отмечает Г. Мальцев, осталось лишь одно свидетельство о существовании такой конструкции — это фрагмент из сочинения Ульпиана, вклю­ченный в первый титул первой книги «Дигест»: «Изучение права распадается на две части: публичное и частное (право). Публич­ное право, которое (относится) к положению римского государства, частное, которое (относится) к пользе отдельных лиц; суще­ствует полезное в общественном отношении и полезное в частном отношении». Однако неизвестно, насколько данное положение Ульпиана разделялось юристами тех времен, в Дигестах же случаи употребления терминов «частное» и «публичное» крайне редки.

Обращение к приведенной исторической справке продиктовано тем, что долго не формировалось единое мнение о понятиях частного и публичного права, но и сейчас существует разное толкование кон­струкции Ульпиана. Так, согласно определению И. Канта частное право есть право, когда обязанность и принуждение устанавливает­ся не законом, а основаны на справедливости и свободе быть своим собственным господином. Известный русский юрист С. А. Муром­цев на первое место ставил то, по чьей инициативе возбуждается за­щита нарушенных прав: если государства, то публичное право, если по инициативе лиц, чьи права нарушены, то речь идет о нормах част­ного права. Г. В. Шершеневич различает части права по характеру регулируемых правом отношений: публичное право регулирует обще­ственные отношения в государстве (уплата налогов, воинская повин­ность и др.), частное — частные отношения в государстве (отношения собственности, семейные отношения). Б. Б. Черепахин предлагает делить нормы на частные и публичные в зависимости от положения субъектов в правоотношении: частноправовые отношения основаны на принципе равенства, публично-правовые предполагают подчинен­ность, субординацию субъектов.

По мнению Л. И. Петражицкого, частное право — это область децентрализации, или лично-свободного права, а публичное пра­во — это область централизации, или социально-служебного права. М. М. Агарков различие находит в значимости общественных от­ношений: публично-правовая норма регулирует важные с обще­ственной точки зрения интересы, предписывая субъектам правила поведения, во имя же частных интересов правила поведения субъ ектов не предписываются, а лишь допускаются наряду с другими возможностями, зависящими от самого субъекта.

В приведенных высказываниях известные ученые не отрицают друг друга и не противостоят каждому из них, ибо они в своем анализе обращают внимание лишь на отдельные черты (свойства) правовой нормы или совокупностей норм, каждая из которых вкупе с другими может быть признана критерием разделения права на частное и пуб­личное.

На основе обобщения перечисленных и иных мнений ученых предложены следующие определения. Частное право — это сово­купность формулируемых организациями и гражданами правил поведения для реализации собственных интересов, обязательных для суда и других государственных органов, куда они могут обра­щаться за их защитой. Публичное право — это система обязатель­ных правил поведения, исходящих от государства или являющихся воплощением воли народа (референдумные нормы), направленных на реализацию общих интересов и охраняемых от нарушений силой государственного принуждения².

Или частное право — это сфера свободной деятельности, где все, включая государство, участвуют в отношениях на равных основаниях. Публичное право регулирует отношения государства, его органов с гражданами и иными субъектами права. При этом государственные органы выступают в качестве носителей госу­дарственных властных полномочий, устанавливают обязательные для исполнения предписания, а к нарушителям применяют меры государственного принуждения³.

Возможно еще одно толкование рассматриваемых категорий. Сущность частного права выражена в его принципах независимо­сти и автономии личности, признании защиты частной собствен­ности; свободы договора; защиты интересов лица в его взаимоотно­шениях с другими лицами; непосредственное вмешательство в ре­гулирование отношений ограничено, децентрация регулирования. Публичное право, наоборот, означает юридическое неравноправие сторон. Одной из таких сторон всегда выступает государство либо его орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями; отношения регулируются исключительно из единого центра, каковым является государственная власть.

Система публичного и частного права обусловлена их природой, особенностями национальной правовой системы. Систему частно­го права составляют гражданское право, семейное право, трудовое право, земельное право, международное право¹. Остальные отрасли в системе российского права, естественно, причисляются к системе публичного права.

В приведенных определениях сущности частного и публичного права использованы разные наборы критериев разграничения этих частей в общей системе национального права с определенными акцен­тами на одни из них. Однако в литературе эта конструкция для реше­ния проблем отраслевого деления системы права справедливо при­знана бесполезной, так как ни один из названных критериев, ни один из признаков метода правового регулирования не может быть сфор­мулирован так, чтобы он надежно определял границы между частным и публичным правом, очерчивал соответствующие сферы, поэтому полезнее изучать специфику методов правового регулирования при­менительно к отраслям права, подотраслям и институтам².

Это тем более необходимо, что в современной общественной жизни России с ее непонятно какой рыночной экономикой, при­знанием частной собственности не только на средства производ­ства, предприятия в целом, но и на земельные участки проблема деления права на публичное и частное переводится из области тео­ретических рассуждений в практическую плоскость, ибо соотноше­ние частного и публичного в праве, особенно в аграрном, затрагива­ет все стороны человеческого существования.

Однако, прежде чем перейти к практическим аспектам соотно­шения частного и публичного в аграрном праве, необходимо вер­нуться к одному из главных критериев публичного права, указанно­му во всех приведенных определениях этого термина (юридической категории) — присутствие государства как носителя публичного ин­тереса. Уже ставшее традиционным сведение публичного интереса к интересу государственному приводит к характер местного самоуправления и его муниципальных органов, или публичный договор (ст. 426 ГК РФ) называется потому, что коммерческая организация, специализирующаяся на производстве работ, товаров и услуг населению, обязана предоставлять их всем и каждому, кто пожелает их получить. Публичность здесь связы­вается с удовлетворением интересов неорганизованных крупных групп (покупатели, пассажиры, клиенты и пр.). Поэтому для аграр­ного права важное значение имеет предложение Ю. А. Тихомирова о расширении понятия публичности, включении в него общих ин­тересов людей как разного рода сообществ, объединений (полити­ческих, профессиональных, территориальных и др.).

Более того, возникшие и все разрастающиеся в АПК, как и в дру­гих отраслях экономики, крупные финансово-промышленные группы, холдинги и иные экономические структуры, контролирующие эконо­мическое поведение огромного количества людей и материальных ресурсов, являются по форме и содержанию публичными, хотя и не­государственными организациями, для которых поиск рационального соотношения публичного и частного в их внутренней корпоративной деятельности уже становится серьезной практической проблемой.

В аграрно-правовой литературе отмечается, что деление отраслей и методов права на публичное и частное носит «достаточно услов­ный, умозрительный характер», поскольку они взаимно проникают почти во все отрасли российского права, в том числе в традицион­ные (гражданское, административное). Тем более нельзя приложить термины «частное» или «публичное» к аграрному праву как отрас­ли права, имея в виду ее комплексный характер, сложный состав предмета регулирования (земельные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие) и его методов применительно не только к таким субъектам, как сельскохозяйственные коммерческие и некоммерческие организации, но и к гражданам, ведущим сельское хозяйство на предпринимательской (крестьянское (фермерское) хо­зяйство) и непредпринимательской (лично-потребительской) осно­ве (личное подсобное хозяйство). Естественно, все эти субъекты во внешней частноправовой сфере, в гражданском обороте выступают как частные хозяйствующие субъекты, обладающие не только об­щей гражданской, но и специальной правоспособностью, в то же время корпоративным формированиям свойственны публичные ме­тоды регулирования не только в организационно-управленческих, но и частично в трудовых отношениях. Однако значительное место в аграрном праве занимает публичное право, представленное целы­ми институтами и пединститутами: 1) государственное регули­рование путем: а) управления; б) государственной и финансовой поддержки в разных направлениях; в) государственного регулиро­вания продовольственных рынков; г) особого режима налогообло­жения; 2) государственный надзор и контроль за осуществлением отдельных видов производственно-экономической деятельности (пединституты: ветеринария, селекционная деятельность, племен­ное животноводство, элитное семеноводство, законом установлен­ные правила и обязанности осуществления мер по охране животных и растений от вредителей и болезней, по охране здоровья людей при обращении с ядохимикатами и др.); 3) институт экологических тре­бований к осуществлению сельскохозяйственной деятельности.

Особое значение для нормального функционирования сельско­хозяйственных организаций имеют земельные нормы права, содер­жащие изъятия из общих частноправовых правил или ограничения в свободе поведения земельных собственников в целях удовлет­ворения публичных интересов. Ярким примером тому служит п. 2 ст. 36 Конституции РФ, закрепивший право собственников земли и иных природных ресурсов владеть, пользоваться и распоряжать­ся ими (частное право) при условии ненанесения ущерба окружа­ющей среде и ненарушения прав и законных интересов иных лиц (публичное право).

В заключение нельзя не коснуться начального периода земель­ной реформы особенно после Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграр­ной реформы», которым было закреплено абсолютное право частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения во всех его трех правомочиях с нарушением даже «святого» принципа со­хранения целевого использования земли. Такого права не знала ни одна из существующих правовых систем на Планете. Масштабы не­гативных и непоправимых последствий реализации данного Указа неизмеримы, хотя и общие их контуры уже очевидны.

Глава II Источники аграрного права