Право хозяйственного ведения и право оперативного управления

Понятие права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления не являются классическими вещными правами. Теория оперативного управления получила доктринальное обоснование в 40-50 гг. XX в. в советском гражданском праве (А.В. Венедиктов*(1043)) и была впервые легально закреплена в Основах гражданского законодательства СССР 1961 г. (ст. 21)*(1044). Разработка данной теории явилась результатом поиска правовой конструкции, которая позволила бы эффективно использовать имущество государства без утраты им права собственности на него*(1045). Теория оперативного управления, на основе которой получили легальное признание право оперативного управления и право полного хозяйственного ведения, дала ответ на вопрос, на каком праве государственные предприятия владеют и пользуются государственным имуществом, не являясь его собственниками*(1046).

Право полного хозяйственного ведения и право оперативного управления являются прототипами выделяемых ныне в законодательстве права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Однако современные права значительно сужены по объему по сравнению с их прототипами с целью ограничения возможности злоупотребления государственными предприятиями предоставленной им экономической свободой*(1047).

Субъект указанных прав обладает спецификой, которая предопределяется основной функцией данных правовых конструкций - обеспечить участие в гражданском обороте государственного имущества и переложить на управомоченных лиц бремя содержания этого имущества. Право хозяйственного ведения может принадлежать только государственным и унитарным предприятиям*(1048), тогда как право оперативного управления закрепляется за государственными казенными предприятиями и учреждениями*(1049).

Объектом указанных прав могут выступать не только недвижимое имущество, но и любые другие вещи, необходимые для деятельности субъектов этих прав, за исключением земельных участков*(1050). Пользование предприятиями и учреждениями земельными участками осуществляется на основании иного вещного права - права постоянного (бессрочного) пользования (п. 1 ст. 20 ЗК). В хозяйственное ведение и оперативное управление предприятий, а также в оперативное управление публичных (бюджетных и автономных) учреждений может быть передано только государственное или муниципальное имущество. Вместе с тем законодатель выделяет случай, когда в оперативное управление передается имущество частного собственника. Речь идет о создании частных учреждений. Плоды, продукция и доходы от использования имущества, закрепленного за предприятием и учреждением, а также имущество, приобретенное ими по иным основаниям, помимо решения собственника о закреплении такого имущества, поступают соответственно в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятий и учреждений (п. 2 ст. 299 ГК). Состав имущества, закрепляемого за предприятием, определяется при его учреждении в порядке, установленном собственником. Стоимость такого имущества рассчитывается в соответствии с законодательством об оценочной деятельности (п. 5 ст. 8 ФЗ от 14 ноября 2002 г. "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" - с изм. и доп.*(1051)).

Содержание права хозяйственного ведения и оперативного управления. Это право устанавливается федеральным законом и не может быть изменено соглашением между юридическим лицом и собственником его имущества (п. 39 постановления N 6/8). Различия в содержании этих прав предопределены особенностями правоспособности их субъектов. Право хозяйственного ведения, принадлежащее коммерческим организациям - унитарным предприятиям, шире по объему, чем право оперативного управления некоммерческих организаций - учреждений, а также казенных предприятий, которые, несмотря на то что являются коммерческими организациями, участвуют в гражданском обороте в ограниченных пределах.

В содержание права хозяйственного ведения входят правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом, закрепленным за унитарным предприятием, с учетом следующих ограничений, установленных ГК.

Правомочие пользования в части возможности присвоения плодов и доходов от использования закрепленного на праве хозяйственного ведения имущества ограничено возможностью собственника получать часть прибыли от такого использования (абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК; ст. 17 Закона о предприятиях).

Правомочие распоряжения унитарное предприятие осуществляет в пределах, не лишающих его возможности вести свою уставную деятельность (п. 1 ст. 18 Закона о предприятиях). Только с согласия собственника унитарное предприятие вправе распоряжаться недвижимым имуществом. Такое же ограничение действует и в отношении распоряжения любым имуществом предприятия путем совершения сделок по его обременению (например, соглашения об установлении договорного сервитута на основании ст. 274 или ст. 277 ГК и т.д.). Согласие собственника необходимо также и при внесении какого-либо имущества предприятия в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества, а также при распоряжении вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале и (или) акциями таких юридических лиц (п. 2 ст. 295 ГК, п. 2 ст. 6 Закона о предприятиях). Сделки, совершенные предприятием с нарушением этих ограничений, являются ничтожными на основании ст. 168 ГК (п. 3 ст. 18 Закона о предприятиях*(1052)).

По общему правилу право оперативного управления так же, как и право хозяйственного ведения, включает правомочия владения, пользования и распоряжения. Целевой характер права оперативного управления и правоспособности субъектов этого права выражается в том, что его содержание ограничено не только ГК, Законом о предприятиях и другими федеральными законами, но и целями деятельности субъекта права, заданиями собственника и назначением имущества (п. 1 ст. 296 ГК).

Содержание права оперативного управления имеет особенности в зависимости от субъекта данного права. В соответствии с данным критерием можно выделить право оперативного управления казенного предприятия, право оперативного управления частных и бюджетных учреждений, а также право оперативного управления автономных учреждений.

Казенное предприятие вправе без согласия собственника распоряжаться только производимой продукцией, работами и услугами путем предоставления их третьим лицам на возмездной основе (реализации). Распоряжение остальным имуществом, включая доходы предприятия, возможно только с согласия собственника. При этом распоряжение любым имуществом, закрепленным за казенным предприятием, разрешается только в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником, в пределах, не лишающих это предприятие возможности осуществлять уставную деятельность (ст. 297 ГК, ст. 17, 19, 20 Закона о предприятиях).

Право оперативного управления частных и бюджетных учреждений вообще лишено правомочия распоряжения*(1053). Автономное учреждение вправе свободно распоряжаться только движимым имуществом, которое не относится к особо ценному, а также доходами от своей деятельности (п. 1 ст. 298 ГК; п. 8, 9 ст. 2 ФЗ от 3 ноября 2006 г. "Об автономных учреждениях"*(1054)). Под особо ценным движимым имуществом понимается такое имущество, без которого осуществление учреждением уставной деятельности будет существенно затруднено. Принадлежность имущества к особо ценному определяется учредителем при закреплении такого имущества за автономным учреждением в порядке, устанавливаемом Правительством РФ (п. 3, 4 ст. 3 Закона об учреждениях).

Дискуссионным остается вопрос о правовой природе распоряжения учреждениями доходами, полученными от предпринимательской деятельности, разрешенной уставом, а также имуществом, приобретенным на такие доходы. В п. 2 ст. 198 ГК предусматривается, что учреждение распоряжается такими доходами и имуществом по собственному усмотрению и учитывает их на отдельном балансе. Политическая подоплека такого решения законодателя - недостаток финансирования учреждений и вследствие этого поиск дополнительного источника финансирования. Однако с 1 января 2002 г. БК исключил применение положения п. 2 ст. 298 ГК к бюджетным учреждениям, установив, что все доходы бюджетного учреждения подлежат зачислению после уплаты налогов в бюджет соответствующего уровня и должны учитываться в единой смете доходов и расходов (ст. 51, 55, 60, 151 БК). Таким образом, право самостоятельного распоряжения доходами от предпринимательской деятельности и имуществом, приобретенным на такие доходы, сохраняется в настоящее время только за частными и автономными учреждениями.

Из буквального толкования норм действующего законодательства следует, что законодатель не дифференцирует правовое основание владения и пользования учреждением своим имуществом и, следовательно, любое имущество поступает в оперативное управление учреждения (п. 2 ст. 299 ГК; п. 1 ст. 3 Закона об учреждениях). Однако сама по себе квалификация данного права как права оперативного управления, права хозяйственного ведения*(1055) или вещного права sui generis*(1056) ничего не добавляет при определении правового режима имущества учреждения, а также не дает ключ к ответу на два важных практических вопроса, связанных не с объемом данного вещного права, а с объемом правоспособности учреждений как юридических лиц: а) может ли быть изъято собственником имущество учреждения, полученное от предпринимательской деятельности; и б) забронировано ли имущество учреждения, полученное от предпринимательской деятельности, от обращения взыскания кредиторов?

Отрицательный ответ на первый вопрос вытекает из закона и подтверждается судебной практикой (п. 2 ст. 296 ГК; п. 9 ст. 2 Закона об учреждениях*(1057)). На второй вопрос применительно к автономным учреждениям законодатель прямо ответил отрицательно (п. 2 ст. 120 ГК; п. 4 ст. 2 Закона об учреждениях). В отношении учреждений иных видов из закона следует, что они несут ответственность по своим долгам только денежными средствами (п. 2 ст. 120 ГК). Однако судебная практика допускает обращение взыскания не только на денежные средства, но и на любое иное имущество таких учреждений, приобретенное на доходы от предпринимательской деятельности, что указывает на необходимость изменения соответствующих норм законодательства*(1058).

Особенности осуществления права хозяйственного ведения и права оперативного управления в отношении определенных видов имущества, находящегося за пределами Российской Федерации, а именно недвижимого имущества, а также внешних ценных бумаг, долей и паев, могут устанавливаться Правительством РФ (п. 2 ст. 11 Закона о предприятиях).

Возникновение и прекращение права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Момент возникновения права хозяйственного ведения и оперативного управления по общему правилу привязан к моменту передачи имущества, в отношении которого публичный собственник в лице уполномоченных органов власти принял решение о закреплении имущества за соответствующим юридическим лицом (п. 1 ст. 299 ГК). Таким образом, каузой передачи имущества является односторонняя сделка по распоряжению имуществом, совершаемая его собственником. Иной момент возникновения указанных вещных прав может быть установлен в решении публичного собственника о передаче имущества (п. 1 ст. 299 ГК; п. 2 ст. 11 Закона о предприятиях).

Возникновение и прекращение указанных вещных прав на объекты недвижимости, закрепляемые за предприятиями и учреждениями, подлежит государственной регистрации (п. 1 ст. 131, п. 1 ст. 299 ГК).

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления прекращаются по общим основаниям, установленным для прекращения права собственности. Также выделяется специфическое основание их прекращения в силу односторонней сделки собственника - решения о правомерном изъятии имущества (п. 3 ст. 299 ГК). Применительно к праву хозяйственного ведения высшие суды дали разъяснение, что собственник не наделен правом изымать имущество, находящееся в хозяйственном ведении унитарных предприятий. Акты государственных органов и органов местного самоуправления по распоряжению имуществом, принадлежащим унитарным предприятиям, должны признаваться недействительными по требованию этих предприятий (п. 40 постановления N 6/8). Из смысла п. 1 ст. 295 ГК следует, что имущество может быть изъято собственником у унитарного предприятия только в случае его ликвидации или реорганизации. Имущество казенного предприятия и учреждения (за исключением доходов от предпринимательской деятельности и имущества, приобретенного на такие доходы) может быть правомерно изъято собственником в случае, если оно признается излишним, не используется или используется не по назначению (п. 2 ст. 296 ГК; п. 2 ст. 20 Закона о предприятиях). Как видно, основания, установленные для правомерного изъятия собственником имущества, закрепленного на праве оперативного управления, являются оценочными. Поэтому решение собственника об изъятии имущества может быть оспорено субъектом права оперативного управления в суде (п. 6 постановления N 8).

Еще одним специфическим основанием прекращения указанных вещных прав является переход права собственности на имущество, являющееся объектом данных прав, от публичного собственника к частному в результате приватизации (ст. 217 ГК). Данное основание прекращения названных вещных прав представляет собой исключение из правила о следовании данных прав за вещью (п. 3 ст. 216, ст. 300 ГК). Вместе с тем права хозяйственного ведения и оперативного управления, устанавливаемые на имущество публичного собственника, не могут прекратиться по таким основаниям, как реквизиция и национализация, что следует из существа указанных оснований прекращения права собственности (ст. 235 ГК)*(1059).

Применительно к вопросу о возможности прекращения прав хозяйственного ведения и оперативного управления вследствие отказа от них управомоченного лица необходимо отметить следующее. Отказ от права является одним из способов осуществления правомочия распоряжения. Следовательно, отказ предприятия или учреждения от права возможен только в отношении того имущества, которым эти юридические лица вправе распоряжаться без согласия собственника*(1060). При этом для прекращения соответствующего права на имущество, которым такие юридические лица не могут распоряжаться свободно, недостаточно их одностороннего волеизъявления. Однако такое волеизъявление может служить основанием для принятия собственником решения о правомерном изъятии соответствующего имущества*(1061).