Конфликты в государственно-административной сфере

При согласии незначительные деля

возрастают, при несогласии

величайшие гибнут.

Гай Саллюстий Крисп

Природа и причины конфликтов в государственно-административной сфере - типология административно-государственных конфликтов - политический кризис - конституционный кризис - правительственный кризис - парламентский кризис - виды, формы и способы разрешения конфликтов

Конфликты в государственно-административной сфере по своей природе представляют собой одну из самых многочисленных разновидностей социально-политических конфликтов, которые возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных структур по поводу перераспределения и реализации публичной власти. Следовательно объект конфликтов в сфере государственного управления -распоряжение властью, а предметно-содержательную их ткань образует пересечение политико-правовых, социально-экономических, организационно-административных и других аспектов.

Конфликты в государственно-административной сфере не следует считать каким-либо случайным явлением, они носят системный характер и представляют собой естественную форму взаимодействия государственно-политических институтов, организаций и лиц, осуществляющих власть в рамках определенной государственной системы, но занимающих в ней различные позиции. Государственно-административную сферу можно рассматривать как сложную систему, которая изначально заключает в себе целый ряд противоречий. Однако это дает ей возможность приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям и развиваться. Именно поэтому конфликты являются основой механизма адаптации государственно-административной сферы, так как, с одной стороны, они позволяют отследить существующие противоречия, а, с другой - если умело управлять конфликтами, возможно добиться повышения эффективности всей системы. Таким образом, конфликты в системе государственного управления могут вести к позитивным изменениям и не быть только деструктивным явлением.

Конфликтность таится уже в самой природе государственной власти, призванной согласовывать, координировать различные интересы людей, определять четкие стратегические и тактические цели, распределять дефицитные ценности и блага. Отсюда и разнообразие причин возникновения государственно-административных конфликтов. Первичный источник их заключается в иерархичности структуры управленческих статусов и ролей, закладывающей противоречие между властвующими (управляющими) и подвластными (управляемыми) и порождающей неравенство в распределении власти между самими субъектами управления. Не менее важным источником государственно-административных конфликтов являются нечеткая организация самой структуры власти и, соответственно, нечеткое разграничение полномочий различных госорганов и служащих. Отсутствие системы ротации кадров или их продуманного продвижения по служебной лестнице тоже может порождать серьезные трения, как и отсутствие органов арбитража или апелляции, процедуры выяснения различий во мнениях и подходах, в результате чего конфликт может разрастись. Частой причиной конфликтов может выступать расхождения госслужащих в определении базовых ценностей и политических идеалов, в оценках текущих событий. Как правило, они затрагивают проблемы путей реформирования общества и государства, справедливости или обоснованности принятого решения. Данные конфликты характерны для переломных и переходных эпох, когда ценностно-нормативная система еще не сложилась и критерии оценки не имеют общепринятого характера. Серьезный источник конфликтов мы находим и в технологиях управленческой коммуникации, прежде всего - в недостатке или ошибочности информации или намеренном манипулировании ею. Любое искривление информационного потока или намеренно затрудненный доступ к каналам информации могут вызвать конфликт.

В рамках описания типологии государственно-административных конфликтов в поле зрения должны находиться следующие реалии:

• конфликты между государством и обществом (проблема легитимности);

• конфликты между различными ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной);

• конфликты между государством и отдельными институтами политической системы (например, между государством и политической партией);

• конфликты между государственно-правовой системой и оппозицией, стремящейся эту систему изменить;

• конфликты между государством и личностью (проблемы соблюдения прав человека).

Специфику таких конфликтов от собственно политических отличает прежде всего то, что любой конфликт по поводу государственного управления возникает и заканчивается в юридической форме и так или иначе связан с правовыми отношениями сторон. И, следовательно, субъекты данных конфликтов (их мотивация и поведение) и их объекты обладают правовыми «признаками», а сами конфликты влекут юридические последствия. Природа конфликтов в сфере государственного управления многоаспектна, как, собственно, сложна природа и всех политических конфликтов, но «лидерство» нормативно-юридического начала в этих конфликтах очевидно.

Помимо этого надо всегда учитывать исторические традиции и особенности менталитета того или иного народа, нации. Например, в США исторически государство и чиновничество распоряжались значительно меньшей долей национальных ресурсов, чем в странах Восточной Европы и России. Это в немалой степени обусловило способность американцев, сочетая систему разделения властей с культурой разрешения большинства конфликтов путем судебного разбирательства, в основном избегать насильственных форм развертывания конфликтов в сфере государственного управления. В России же с ее многолетним опытом абсолютистско-бюрократического правления государство поглотило общество, не дало возможности сформироваться гражданской культуре и ее структурам, т.е. гражданскому обществу. В России, как правило, слабы легальные каналы для выражения недовольства, недостаточно авторитетны официально оформленные институты и механизмы для управления социальным конфликтом. Поэтому основными формами выражения последнего выступали бунты, революции, гражданские войны, а также другие, менее острые и разрушительные, но всегда конфрон-тационные формы протестных действий.

Одной из конфликтологических доминант является баланс конституционных полномочий представительной и исполнительной ветвей власти. Особенность демократических политических систем в том, что наиболее органичным для них принципом политико-правового устройства является разделение властей, и, следовательно, запрограммированность политических конфликтов. Конституционно закрепленные полномочия каждой из ветвей власти, а также приверженность основных политических сил общим правилам демократической игры способствуют сохранению общественно-политической стабильности, предохраняя как от авторитаризма и монополизации власти, так и от анархии и неуправляемости.

Вместе с тем конфликт, который в «погашенном» виде заложен в основу любой конституционной системы, периодически оживляется в периоды избирательных кампаний. Большинство, которому принадлежит политическая власть, может выделиться либо путем прямых (президентских), либо непрямых (парламентских) выборов с формированием правительства избранной всеобщим голосованием ассамблеей. Можно сказать, что институционально политический конфликт «прописан» в парламенте, где он выступает в наиболее открытой и зрелой форме как мобилизация: против правительства и президента, против парламентского меньшинства, «левые» против «правых», депутаты «списочники» против «одномандатников» и т.д. При этом, мобилизуя большинство, парламент опирается на поддержку общественного мнения и на общество в целом. Поскольку все эти конфликты регламентированы, всегда имеется возможность их легального разрешения.

Президентская модель сложнее, ибо сочетает в себе два способа прямого выражения народного большинства - президентские и парламентские выборы, результаты которых могут не совпасть друг с другом. Если партийная система и институциональный механизм отлажены таким образом, что облегчают поиск необходимых компромиссов между представительной и исполнительной властью, политическая воля народа будет находить свое воплощение в согласованных решениях и законодательных актах. Это не исключает возникновения отдельных частных конфликтов. На примере американского президентского режима видно, что их предметом могут стать полномочия в сфере назначений или отстранений от государственного поста, формально являющиеся прерогативой президента, и попытки конгресса потеснить его в этих вопросах. В свою очередь, в критических ситуациях президент прибегает к использованию юридического механизма - вето, предназначенного для поддержания «конституционного баланса» во взаимоотношениях с конгрессом. Один из творцов американской конституции А. Гамильтон указывал, что без института вето будет нарушен принцип разделения властей, и президентские полномочия окажутся в руках у законодателей. Однако в последнее время в США все чаще раздаются голоса, что президенты злоупотребляют правом вето. Нередко оно становится орудием партийной политики. Так, при Р. Никсоне и Р. Рейгане в условиях контроля демократов над конгрессом использование президентом права вето отражало борьбу между двумя партиями.

В то же время двойной центр институционального и политического притяжения «президент - парламент» может содержать в себе более серьезное зерно конфликта. Так, во французской политической системе Пятой республики, когда совпадают два способа выражения воли народа, президентская власть усиливается, ее преобладание становится структурным, обесценивая глубинную основу принципа разделения властей как разделения социально-политических сил. Такая монополия на власть одной силы, стоящей и за президентом, и за парламентом, чревата авторитаризмом. С другой стороны, два народных выбора могут и не совпасть и даже оказаться в противоречии друг с другом: президент из левых политических структур и правое большинство в парламенте, или наоборот. Тогда аналогичное противоречие складывается и между двумя народными большинствами, причем при'отсутствии разумного сотрудничества между президентом и парламентом вероятен кризис политического режима. В таких случаях очень многое зависит от политической культуры правящей элиты, ее готовности к компромиссу и поиску конституционных выходов из тупиковой ситуации.

Одной из наименее устойчивых моделей политического правления можно считать президентскую систему с избирательным законом, предусматривающим пропорциональное представительство в парламенте. Именно зона была использована в новых демократиях Латинской Америки и Восточной Европы в 1980-90-х гг. Пропорциональная система благоприятствует

получению многими партиями мест в парламенте. Однако, поскольку парламент не выбирает правительство, то партиям нет необходимости вести переговорный процесс с целью формирования правящей коалиции. Правительство назначается президентом. При многопартийности партия президента вряд ли в состоянии получить большинство депутатских мандатов: слишком жесткой оказывается межпартийная конкуренция. Президент не может управлять, не имея поддержки парламента, но последний не несет ответственности за деятельность правительства и потому не обязан его поддерживать. В этом и заключается причина постоянного конфликта между президентом и парламентом, что может завести управление страной в тупик. Президенты, не способные договариваться с парламентами, вынуждены прибегать к иным политическим силам и воздействиям, чтобы править без парламента. Но когда традиционные политические институты перестают действовать, они приходят в упадок. Парламент теряет свой авторитет, и демократические институты рушатся. Подобный сценарий не является фатальным, однако его издержки российские граждане уже испытали на себе.

При парламентской форме правления правительство не всегда формируется партией, завоевавшей наибольшее число голосов. Однако партия, претендующая на формирование правительственного кабинета, должна найти союзников для того, чтобы иметь за собой хотя бы относительное парламентское большинство. Если же сформировано правительство парламентского меньшинства, целью его политической деятельности является расширение базы своей поддержки, ослабление оппозиции. Оно будет вынуждено добиваться поддержки большинства депутатов по каждому вопросу в отдельности.

Поскольку политико-правовые конфликты как бы запрограммированы в демократической политической системе и затрагивают саму ее основу, накопление их в недрах системы может породить новое качественное состояние последней - политический кризисПростейшая трактовка политического кризиса сводится к тому, что это - переломное состояние политической системы общества, выражающееся в углублении и обострении имеющихся конфликтов, в резком усилении политической напряженности и нестабильности. Это понятие более соответствует системному характеру объекта, подвергшегося кризису - правительства, парламента, всей политической системы в целом. Основой кризиса является изменение соотношения сил в правительстве или парламенте как следствие изменения общественных настроений, нарушения прежнего баланса интересов. С точки зрения перспектив развития, роль политического кризиса амбивалентна. Он может представлять собой драматический момент в судьбах общества, поскольку отражает определенную дезорганизацию, дестабилизацию политической системы. Вместе с тем он выявляет новое соотношение сил, интересов, и его развязка будет означать не что иное, как начало нового этапа общественного развития.

Если не касаться внешнеполитических (экзогенных) кризисов, обусловленных внешними, международными противоречиями и конфликтами, внутриполитические кризисы можно выстроить по степени их глубины и опасности для общественной стабильности следующим образом.

Конституционный кризис,с точки зрения своей функциональной роли, является сигналом, проявлением ослабления государственности и возникновения противоречий в социальном и политическом строе той или иной страны. Вместе с тем это — требование укрепления государственности на новой основе, не всегда, впрочем, реализуемое. Игнорирование этого сигнала «нездоровья» государства может привести к тяжелым последствиям: ослаблению конституционного строя, нарушению целостности государства, подрыву его безопасности, созданию непредусмотренных конституцией и законами структур власти, незаконных вооруженных формирований, стремящихся к насильственному изменению конституционного строя.

Конституционный кризис не возникает неожиданно или случайно. Ему предшествуют конституционные конфликты, причины которых весьма многообразны. Это могут быть и конфликты, рожденные внутренними противоречиями самой конституции, ее несовершенством, неточностью формулировок и т.д. В таких случаях усовершенствованию конституции служит толкование ее статей конституционным судом конфликтов или внесение в нее поправок парламентом. Другая группа конституционных конфликтов - это конфликты органов государственной власти с конституцией: попытки обойти конституционные нормы вследствие политического расчета или в силу правовой неграмотности. Конфликты такого рода не всегда носят политический характер; некоторые из них требуют просто правового урегулирования. Однако в тех случаях, когда возникает конфликт устаревшей конституции с новой социально-экономической и политической реальностью, он не только легко может приобрести политическую окраску, но и перерасти в конституционный кризис, охватывающий всю государственную систему, вопросы власти и управления. Это происходит в том случае, когда в конфликт с конституцией вступают оппозиционные силы, формы борьбы которых выходят за конституционные рамки. Так, развитие острого конституционного кризиса наблюдалось в начале 1990-х гг. в Югославии, когда сложилась мощная коалиция внутри-(особенно в лице Словении и Хорватии) и внешнеполитических сил, ориентированных на разрушение югославского союзного государства. Кризис нарастал и в итоге обернулся распадом федерации и образованием новых государств, между которыми развернулись военные действия. Немалую роль в таком исходе сыграла неспособность или нежелание политического руководства некогда единой страны своевременно и грамотно разрешить назревший конституционный кризис. Советский Союз, а затем Россия в 1990-е гг. пережили несколько конституционных кризисов, отразившихся на судьбе сначала союзной, а затем и российской государственности.

Правительственный кризис. Правительство в узком смысле слова, называемое еще кабинетом министров, представляет собой весьма двойственный орган. Часто это совместный продукт парламента и премьер-министра, поскольку последний предлагает кандидатуры членов правительства, а первый соглашается с его выбором, одновременно влияя на него. С точки зрения доминирующей партии, если это правительство парламентского большинства, кабинет есть собрание его лидеров, напоминающее фракционную структуру. С точки зрения премьер-министра такого правительства, это не только собрание «товарищей по оружию», но и членов партии, у которых есть собственные интересы и перспективы. Иными словами, кабинет министров представляет собой парламент в миниатюре. Для того, чтобы такая политическая комбинация сложилась и работала, будущий кабинет министров должен быть готов работать под руководством премьера, а премьер должен разработать и предложить такую программу действий, при которой его коллеги не слишком часто «пересматривали» бы свои позиции, т.е. подавали в отставку, приводя кабинет к кризису.

Тем не менее такой кризис может наступить вследствие отхода части министров от выполнения согласованной и одобренной парламентом программы. При этом проявления правительственного кризиса не сводятся к чисто техническим, т.е. к выходу из правительства части министров. Правительство может лишиться авторитета в обществе, вызвать недовольство различных социальных групп, которые потребуют его отставки. Кроме того, оно лишается лояльности со стороны административного аппарата, призванного исполнять распоряжения правительства, а также поддержки в парламенте, так как разрушается парламентское большинство. Иными словами, кабинет министров фактически теряет опору в обществе, в госаппарате и в парламенте, что означает утрату одновременно и социальной и политической поддержки, ставит под вопрос его легитимность. Возникает проблема представительства интересов, решение которой возможно либо путем отставки прежнего и формирования нового правительства на основе нового большинства в парламенте, либо объявления досрочных парламентских выборов, призванных выявить новую расстановку сил в обществе и сформировать правительство в соответствии с ним.

Правительственные кризисы чаще всего возникают в тех странах, где правительства формируются на многопартийной основе. Возникающие периодически разногласия между представленными в правительстве партиями легко могут вызвать разрывы существующих договоренностей и выход части министров из правительства, лишив последнее дееспособности. Сложные консультации с представленными в парламенте партиями не всегда способны преодолеть возникший кризис именно потому, что введение в состав кабинета новых членов не освобождает последний от необходимого ему получения вотума доверия со стороны парламентского большинства. Наиболее ярко эти

процессы развертываются в стране классической «нестабильной демократии» - Италии, многопартийная система которой предопределяет коалиционный состав кабинета министров. Однако частые правительственные кризисы в этой стране, создавая определенные неудобства и избирателям, и правящей элите, в целом не влияют на отношение граждан к политической системе. По образному выражению итальянского философа Н Боббио, итальянская демократия подобна Пизанской башне: она наклоняется, но не падает.

В условиях президентской формы правления конфликт законодательной и исполнительной власти, которую олицетворяет президент, может обернуться вотумом недоверия президенту, который будет означать перестановки и отставки в его кабинете, а возможно, и его собственную отставку. И хотя процедура импичмента, т.е. отрешения президента от должности, возбуждается сравнительно редко и только в экстраординарных случаях, непопулярные решения и действия президента могут настроить против него парламент, и отрешение от должности станет вероятным. Так произошло в 1994 г. с президентом Бразилии Ф. Коллором.

Парламентский кризис. Его не стоит драматизировать, поскольку в условиях демократии это может быть как чрезвычайным, так и обыденным событием. Парламент представляет собой ту трибуну, с которой высказываются претензии и требования различных социальных групп и политических сил, и ту арену, где развертывается политическая борьба между ними. В парламенте могут возникать конфликты между:

• парламентом и президентом;

• парламентом и правительством;

• палатами парламента;

• партийными фракциями;

I • парламентом и группами давления и т.д.

Если эти конфликты множатся, накладываются друг на друга и политическое решение их становится невозможным, возникает кризис парламента как института власти. Проявлениями его могут быть, во-первых, длительное отсутствие большинства при принятии важнейших решений по тем или иным вопросам. Парламент при этом не может выполнять свои законотворческие функции. Во-вторых, может развертываться острая конфронтация парламентских фракций, примерно равных по силе, по любому вопросу, что приводит к параличу парламента. Депутаты никак не могут прийти к стабильному общему решению по поводу правительства даже простым большинством голосов. Преодолению патовой ситуации способствует роспуск парламента, потерявшего дееспособность, и назначение новых парламентских выборов.

В США, например, чтобы компенсировать невозможность досрочных выборов в соответствии с системой сдержек и противовесов, нижняя палата Парламента переизбирается через два года, обе палаты имеют нечетное число Депутатов (в сенате его председатель - вице-президент - является нечетным,

но голосует лишь в том случае, если остальные голоса разделились поровну), признаются законы, принятые большинством в один голос. Во Франции президент может объявить роспуск Национального собрания после консультации с премьером и спикерами обеих палат при условии согласия всех четверых. Таким образом, парламентский кризис и роспуск парламента не являются чем-то экстраординарным: большинство демократий мира - парламентские демократии и исполнительная власть в них есть лишь простой выбор большинства парламента. Отсюда роспуск последнего здесь редко используется как орудие межпартийной борьбы. Что же касается России, то здесь с большим трудом прививается идея об относительной автономии системы правления, возвышающейся над всеми конкретными группировками должностных лиц независимо от их ранга и положения. Это оказывает влияние на особое течение возникающих между ними конфликтов, носящих персонифицированный и иррациональный характер. Во многом это - наследие однопартийной системы, при которой граждане склонны отождествлять политическую систему с политикой отдельных руководителей. В подобных обществах нападки на тех или иных политических руководителей или господствующую партию могут быстро трансформироваться в протест против самой политической системы.

Системе государственного управления при всей видимости ее структурной целостности и упорядоченности присуща некая функциональная раздробленность. Это выражается в стремлении отдельных правительственных и региональных структур к присвоению и дублированию управленческих функций других, в том числе и вышестоящих государственных органов; в хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования; в постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых интересов; в оспаривании официальных полномочий центров принятия решений неформальными и теневыми структурами, и т.д. Поскольку на государственном уровне перераспределяются громадные материальные ресурсы, постольку возникающие на этой почве острейшие противоречия отличаются закамуфлированностью, непроявленностью для общественного мнения.

В связи со специфичностью внешних и внутренних отношений, существующих в государственно-административной сфере, выделяют несколько наиболее распространенных здесь видов конфликтов, а также формы и способы их разрешения.

1. Конфликты между политическими и государственно-административными структурами и субъектами (групповыми и индивидуальными) управления. Они проявляются чаще всего в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. Наиболее острые формы конфликт принимает тогда, когда отдельные ведомства пытаются

встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима (или, если взять усложненный вариант, когда одни ведомства поддерживают линию законодательных органов вопреки позиции президента, а другие - наоборот). Если «мятежные» ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место накануне очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого может стать падение существующего режима. Как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных чиновников, путем реорганизации административной структуры и кадровых назначений.

2. Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов. В конфликтах между государственными органами и предприятиями главным источником противоречий являются взаимоисключающие стремления сторон: государство пытается усилить (или ослабить) свой контроль, а госпредприятия — освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств (или наоборот - стремятся к защите со стороны государства). Чаще всего подобные конфликты вызываются стратегическими макроэкономическими действиями государства (либерально-монетарного или мобилизационного характера) или активностью¹ определенных групп интересов. Развитие и урегулирование данных конфликтов имеет, как правило, преимущественно ин-ституализированный характер.

Сложнее отношения между государством и частным сектором. Причинами конфликтов здесь могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей (создание, например, четкой правовой базы и соответствующего надзора), монополизм на рынке определенных услуг, коррумпированность государственных чиновников, разрешительный характер учреждения частных структур и пр, так и неразвитость и неорганизованность субъектов частного сектора, не способных отстоять свои интересы в споре с государственными органами.

Урегулирование конфликтов подобного рода зависит от совершенствования стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и партий, активного влияния на законотворческий процесс, развития навыков использования судебных инстанций, формирования определенного Общественного климата) - с одной стороны, а с другой - от возможностей создания различного рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических, правовых и Социальных задач

3. Конфликты между госорганами и другими организационно оформленными звеньями управления проистекают из такой характеристики российской практики управления, как «секторизация», которая означает, что различные ведомства имеют склонность формировать автономные программы своей деятельности, не всегда совпадающие с общегосударственными. Практика функциональной раздробленности существует и на Западе, однако она существенно отличается от российской. В западных странах выработке того или иного государственного решения предшествуют длительные, многоступенчатые переговоры с близкими ведомствами, затем со «своими» группами интересов, политическими субъектами - партиями, фракциями парламента и т.п. Отсюда и такая характерная для Запада черта, как лоббизм, когда правительство ведет переговоры с устоявшимися, оформленными группами интересов. Эти переговоры ведутся как на основе писаных законов, регулирующих характер взаимоотношений различных субъектов при выработке, принятии и реализации решений, так и в соответствии с исторически сложившимися традициями, общепринятыми «правилами игры», как, скажем это имеет место в Англии, где действует так называемая прецедентная система права.

Нельзя сказать, что группы интересов в России не участвуют в процессе принятия решений. Часто приходится слышать заявления со стороны представителей официальной власти, депутатского корпуса и т.д. о действиях директорского, аграрного лобби, групп давления ВПК, ТЭКа. Но эти процессы согласования интересов между ними окутаны покровом секретности. О подобных действиях можно судить по решениям правительства, отдельных министерств, которые, выдав, скажем, лицензию на продажу (покупку) товаров той или иной фирме и т.п., не доводят до сведения общественности не только основания выбора конкретной фирмы, но и информацию о выгоде такого решения для страны в целом, и т.п.

4. Конфликты между государственными органами центрального, регионального и местного уровней. Ввиду сложности процесса федеративного строительства российского государства и соответствующего ему аппарата возникает множество нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера. Причина их - неточные, неопределенные нормативные характеристики прав, обязанностей, ответственности и взаимоотношений между федеральными органами и органами государственной власти субъектов федерации, между органами государственной власти и местным самоуправлением. Отчасти эту проблему снимают договоры между субъектами федерации и федеральным центром. Все договоры, которые заключались до сих пор и будут заключены в будущем, неизменно исходят из главенства федеральной Конституции, уточняя лишь сферы компетенции федерального центра и региона.

Обострению противоречий между Российской Федерацией и ее субъектами способствует отсутствие пакета многих актуальных законов, необходимых для дальнейшего регулирования конфликтов и разрешения проблемных ситуаций: закон о статусе субъектов федерации и об изменении этого статуса; о федеральных территориях и т.д. Правовые тупики во взаимоотношениях между центром и регионами стали причиной многих конфликтов.

Другая причина конфликтов компетенционного характера - в устойчивости плохой традиции «выходить» за пределы статуса органа. В силу неосведомленности, а нередко намеренно государственные органы вторгаются в сферу действия других, мешают им действовать целеустремленно и слаженно и берут на себя выполнение не свойственных им функций. Противостояние государственных органов влечет за собой конфликты между органами государства и населением, между центром и регионами, регионами и местными властями. Управление в итоге рассогласовывается, его эффективность падает.

Как же преодолеваются эти конфликты? Возможно несколько средств. Одно из них связано с более точной и предметной регламентацией компетенции органов государства. Другое касается споров о компетенции, которые разрешаются судом. Наконец, разногласия между органами государственной власти разрешаются с помощью согласительных процедур, используемых президентом.

5. Внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях по своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях частного сектора. Выделим главное. Для административно-государственных организаций характерно строгое разделение обязанностей в соответствии с правилами и нормами, закрепляющими определенную иерархию власти. Благодаря этому деятельность организации становится скоординированной и предсказуемой. Наличие структурных нормативных правил гасит и ослабляет возникающее напряжение. Большинство конфликтов в административных организациях носит рациональный характер. Поскольку каждое подразделение создается под какую-то цель, часто цели и задачи подразделений могут оказываться противоположными или конкурирующими, постольку объективное противостояние целей может привести к так называемым позиционным конфликтам. Это конфликты между различными подразделениями, которые в, свою очередь, делятся на конфликты между косвенно конкурирующими группами: например, между представителями администрации и специалистами за усиление влияния в организации; конфликты между непосредственно конкурирующими подразделениями за большее влияние на руководство, повышение своего статуса и веса. И, наконец, конфликты по поводу средств и методов руководства. Часто неоправданная жесткость, недоверие, неуважение к членам группы могут спровоцировать враждебность и конфликтное столкновение. Урегулирование административно-организационных конфликтов особо не отличается от методик регулирования организационных конфликтов вообще. Следует особо отметить метод рационализации^ системы норм и правовых механизмов, улучшающих работу организации и снимающих «очаги» напряжения нормативно-институционального характера. Особую роль здесь играют политические

и культурные особенности стран. Так, американская бюрократия принимает решение после совместного обсуждения с заинтересованными сторонами, а французские чиновники предпочитают передавать вопрос на рассмотрение арбитра, настаивая на беспристрастности обсуждения проблемы.

И все же более распространенными и характерными для государственных организаций являются конфликты, обусловленные различиями в восприятии служащими сложившихся в той или иной организации профессиональных кодексов, культурных норм, писаных и неписаных правил, традиций, обычаев, ритуалов и пр. Речь идет о разнообразных проявлениях противоречий, связанных с принадлежностью госслужащего к определенному формальному или неформальному коллективу. Общеизвестно, что наряду с формальной организацией всегда спонтанно возникает и существует неформальная организация, являющаяся продуктом более или менее длительного межличностного и внут-риличностного общения. Неформальная организация может быть представлена двумя разновидностями: 1) внеформальной, которая является спонтанно развиваемой членами данной организации системой неформализованных служебных отношений, направленных на решение организационных задач способами, отличными от формально предписанных; как правило, данная организация возникает как система, обеспечивающая «выживаемость», совершенствование организации при несовершенстве формальной организации; 2) социально-психологической, возникающей на основе взаимного интереса и симпатии, основанных на личном выборе связей и ассоциаций между сотрудниками.

В целом неформальная структура выполняет компенсационную функцию в организации, восполняя недостатки формальной организации и психологически защищая индивида от ограничивающих действий последней. В то же время конкурентные взаимоотношения, при которых служащие начинают ориентироваться только на неформальные нормы и отношения, расходящиеся с целями формальной организации или каких-то ее структурных подразделений, порождают негативные для государственных учреждений последствия.

6. Конфликт между государством и населением (проблема легитимности). Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает эффективность управления, то она теряет авторитет у населения. Падение авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия -это острые сигналы конфликта между властью и обществом. Наиболее характерный конфликт - гражданское неповиновение: массовые протестные выступления, демонстрации, пикетирование, забастовки Еще опаснее создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и стремлении решать дела по собственному усмотрению. В этой связи резко обостряется проблема легитимности (т.е. правомочности власти) в ее теоретическом и прикладном аспектах.

Принцип легитимности сформировался в рамках классической теории демократии (теории общественного договора) как результат поиска формулы разрешения противоречия между необходимостью государственного порядка и недопустимостью произвола властителя. Согласно представлениям классических либералов, лишь та форма правления правомочна, которая гарантирует всеобщее и сознательное участие в политическом процессе и получает активную поддержку граждан. Узурпатору, недостойному правителю подданные имеют право не повиноваться, более того, народ имеет право на восстание, если правитель злоупотребляет властью.

С точки зрения прикладной конфликтологии, легитимность не означает следования принципу «чем больше законов, тем меньше конфликтов», она требует добровольного согласия, готовности людей соблюдать установленный порядок. Если, например, какой-то закон устарел, а другой, отвечающий новым условиям, не принят, то роль эффективной институциональной процедуры может выполнять и незаконный (с точки зрения юриспруденции) акт, если он поддерживается значительной частью общества. И наоборот¹ если большинство не склонно исполнять тот или иной закон или указ, они становятся бессильными.

Чем сильнее поддержка, тем эффективнее сможет действовать государственный лидер и тем шире его возможности в случае необходимости использовать принудительные или непопулярные меры для выполнения принятого решения. Но если необходимая мера легитимности не достигнута и добровольное желание выполнять это решение у большинства населения отсутствует, то, следовательно, не признается и право управляющих органов на принуждение с целью реализации данного решения.

Очень важно также, от кого исходит то или иное решение. Если решение само по себе хорошо, а человек или орган, его предлагающий, непопулярен, то оно может не сработать. С другой стороны, популярный человек может ввести собственный механизм, даже попирая имеющиеся нормы и установленные процедуры режима и заменяя их другими. В стабильных политических системах может происходить перенос легитимности: идеологическая укрепляет структурную и личную, личная влияет на структурную и идеологическую, структурная - на идеологическую и личную.

Имеющиеся исследования показывают, что при 30% недовольных или критически настроенных начинается дезориентация социальной системы, а при 50-60% - наступает кризис, развал. Из этого вытекает, что планку добровольного согласия при принятии и реализации решения желательно иметь на уровне 60-70%. Естественно возникает вопрос почему существует и часто возрастает степень недоверия к органам власти и отчуждения граждан от них? Один из очевидных ответов на этот вопрос - низкая эффективность деятельности органов государственной власти, их неумение решать и объяс-нять реальные проблемы, стоящие перед страной и ее гражданами. Здесь неминуемо встает проблема конфликтных взаимоотношений между государственными чиновниками и гражданами.

7. Конфликт между чиновниками и гражданами. Государство реализует свои функции через государственную службу. Обеспечивая результативность органов государственной власти, содействуя реализации законов, защищая права и законные интересы граждан и тем самым связывая общество и государство, госслужба призвана отвечать за прочность и стабильность государственной жизни, реализацию на деле демократической сущности государства, поддержание жизнедеятельности и устойчивости общества в целом. Но когда государственные чиновники подменяют служение общенациональным интересам своими корпоративными интересами, мы получаем один из самых значительных видов конфликтов в системе государственного управления - конфликт между гражданами и госслужащими, поскольку нарушается система обратных связей между обществом и государством.

Главный источник данного вида конфликтов заключается в объективно существующем и постоянно воспроизводящемся противоречии между плюрализмом политической сферы общества и целостностью (единством, суверенностью) государственной власти. Если бы удалось грамотно контролировать его и регулировать наиболее взрывоопасные участки взаимоотношений, возможно удалось бы сделать более привлекательным имидж власти и значительно укрепить ее.

Важно учитывать не только источники, но и непосредственные причины, порождающие недоверие граждан к органам власти. Они могут быть разбиты на несколько групп.

Назовем условно первую груйпу причин «техническими». Представители власти в силу тех или иных обстоятельств не могут толково разъяснить гражданам цели и мотивы деятельности органов власти, не могут дать им адекватное представление о характере и содержании своей деятельности и условиях, в которых они вынуждены работать и решать проблемы.

Вторая группа - причины культурно-исторического типа, суть которых заключается в особенностях формирования политической структуры. Например, хорошо известно стремление русского народа почти на генетическом уровне противостоять власти, его нигилистическое, бунтарское отношение к ней. Но это лишь в крайнем случае. В основном же русский народ, по словам Л.Н. Толстого, склонен передавать ответственность за все происходящее власти.

Третья группа - причины организационного характера, связанные с неумением государственных служащих (в силу своей низкой компетентности, непрофессионализма и пр.) организовать практическое выполнение принимаемых политическими лидерами и руководителями решений. Среди причин организационного характера есть смысл особо выделить те из них, которые

определяют стиль и методы госслужбы: стремление к закрытости, подавление гласности, проявление корысти и т.д.

Четвертая группа - причины социального характера, обусловленные тем, что госслужба работает в основном «на себя» и в угоду своему руководству, отодвигая на второй план реальные потребности общества и граждан, или проводит в жизнь политические решения, не соответствующие интересам граждан, в полной зависимости от работодателя-государства в образе травящих элит.

Поиску путей урегулирования конфликтов в государственно-административной сфере всегда придавалось особое значение, поскольку государство является символом стабильности и гарантом порядка. И этот поиск всегда находился в рамках универсальных стратегий компромисса и сотрудничества. В последнее время в государственном управлении значительные усилия направ-лены на технологии контроля и предупреждения конфликтов, когда упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их анализом и попытками не допустить развития конфликтной ситуации до открытого противостояния.

При анализе способов урегулирования государственно-административных конфликтов следует помнить, что институциональной, юридической процедуре отводится решающее значение. Так, конфликты между ветвями власти должны всегда разрешаться легитимными, конституционными средствами. Ведь именно конституция описывает с достаточной полнотой компетенцию каждой из властей и тем самым представляет собой базу для разделения их функций. Что касается техники предупреждения и разрешения конфликтов между властями, то она включает систематические переговоры между главами и представителями соответствующих органов и ведомств (президентом и парламентом, министрами и депутатами и т.д.), обмен документами, работу согласительных комиссий и т.п.

Разрешение нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера происходит путем согласования правовых актов. Согласование правовых актов возможно в различных формах, основными из которых яв-ляются отмена одного или обоих конкурирующих актов, признание акта недействительным, внесение в него поправок или дополнений, издание нового акта. Для устранения противоречий между актами на федеральном уровне используются парламентские слушания, встречи и переписка между представителями законодательной и исполнительной властей, достижение компромиссов между точками зрения государственных учреждений. Полезную роль играет деятельность министерства юстиции, которое регистрирует все ведомственные нормативные акты и следит за их соответствием действую-щему законодательству. Не меньшее значение имеет согласование федерального законодательства и нормативных актов субъектов федерации. Именно здесь зарождается большее число конфликтов, для разрешения которых нередко требуется вмешательство Конституционного Суда. Согласно ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостановить действие актов субъектов РФ, если они противоречат действующим законам, а ст. 115 дает право Президенту отменять постановления и распоряжения федерального правительства в случае их несоответствия Конституции, законам и нормативным указам

В урегулировании внутриорганизационных конфликтов в государственных учреждениях преобладающим должен быть метод рационализации. Поскольку административные организации отличаются прежде всего рациональным распределением власти и компетенции в организации, постольку создание продуманной системы рациональных правил часто гасит и ослабляет напряжение (но до конца не снимает конфликт). Улучшение действия механизма правил, норм, приказов, продуманная система ротации или служебного роста, наличие третейского суда способствуют снятию конфликтных трений и улаживанию споров. Но следует помнить, что рациональные методы срабатывают главным образом в организациях с хорошо поставленной дисциплиной, а также при относительно уравновешенном общественном сознании, при не очень интенсивном течении конфликта. Когда конфликт приобретает слишком резкую форму противостояния, обычно прибегают к самому радикальному организационному методу - изменению структуры организации, что влечет за собой ликвидацию старых и создание новых отделов, пересмотр отношений между подразделениями, перевод сотрудников в различные отделы. Этому всегда сопутствует смена руководства, назначение естественных лидеров вместо формальных.

Помимо общих принципов и методик разрешения социальных конфликтов должны существовать структуры, обеспечивающие государственное управление ими. Обратимся в этой связи к американскому опыту. В начале XX в., когда в этой стране наблюдался значительный рост трудовых конфликтов, администрацией президента создается Федеральное агентство по посредничеству и услугам примирения. В 1950-60-е гг., с выходом на первый план межэтнических конфликтов, формируется межгосударственная Служба общинных отношений. С обострением международных конфликтов в середине 1970-х гг. возникает Академия мира и разрешения конфликтов под эгидой Конгресса США. Таким образом, каждому уровню и каждой сфере конфликта соответствовали определенные органы и процедуры для его урегулирования.

Некоторое движение в данном направлении есть и в нашей стране. Так, откликом на многочисленные конфликты в сфере действия СМИ стало создание Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ. Предотвращать либо способствовать прекращению забастовок призвана Служба по разрешению коллективных трудовых споров при Министерстве труда и социального развития. Для контроля за соблюдением заключенного в 1994 г. Договора об общественном согласии была создана так называемая

Согласительная комиссия. Однако говорить о серьезной разветвленной налаженной системе конфликтологической службы внутри российского государства рано...

Особую роль при урегулировании конфликтов в сфере государственного управления должен играть Конституционный Суд РФ. Его можно отнести к числу тех механизмов «сдержек и противовесов», которые поддерживают баланс трех ветвей власти и играют важную роль в сохранении и укреплении принципов демократического правового государства. Он выполняет важную предупредительную, сдерживающую функцию в разрешении государственно-правовых конфликтов.

В целом, конфликты в государственно-административной сфере играют чрезвычайно важную роль. Они сигнализируют власти и обществу о существующих противоречиях, требующих своего разрешения, о несовпадении позиций граждан, о существующих разногласиях; заставляют власти пересматривать свои цели, решения, курс в целом; стимулируют действия, способные поставить ситуацию под контроль, преодолеть определенное возбуждение и трудности в управленческом процессе. Они также способствуют поиску новых средств и сил, обновляющих саму государственно-административную систему, «выбраковывая» старое и отжившее и тем самым обеспечивая механизм ее развития и адаптации к новым, изменившимся условиям. Ведь дестабилизация возникает не потому, что существуют конфликты, а из-за неумения разрешать назревшие общественные противоречия или из-за их игнорирования. По справедливому замечанию немецкого конфликтолога Р. Дарен-дорфа, человеческая свобода вообще и свобода политического выбора в частности «существует лишь в мире регулируемого конфликта». Поэтому только непрерывное выявление и урегулирование конфликтов может считаться условием нормального развития общества и всех его институтов.

Литература

ГлуховаА В. Типология политических конфликтов. - Воронеж, 1997. Горгес Р. Так работают правительство и парламент. - М., 1993. ЗеркинД.П. Основы конфликтологии: Курс лекций. - Ростов-на-Дону, 1998. Лебедева М.М. Политическое урегулирование конфликтов: подходы, решения, технологии. - М, 1997.

Пригожий А И. Социология организаций. - М, 1994. Россия: политические противоборства и поиск согласия. - М, 1998. Современная конфликтология: Учебное пособие. - М., 1999. Социальные конфликты в современной России (проблемы анализа и регулирования). - М, 1999.

Тимофеева Л.Н. Политическая конфликтология. - М., 1996. Хрестоматия по конфликтологии. - М., 1999. Чумиков А.Н. Управление конфликтами. - М, 1995. Юридическая конфликтология. - М., 1995. Юридический конфликт: сферы и механизм. Ч. 2. - М, 1994. Юридический конфликт: процедуры разрешения. Ч. 3. - М., 1995.